2013年11月份即将召开的第十八届三中全会可能实现土地政策改革的突破，这一消息令人振奋。尽管国土资源部对媒体所报道的该部已向地方政府下发改革农村土地使用权流转的相关文件予以否认，农地使用权流转政策仍有望实现一定突破。

中国实行土地国有政策，土地被划分为若干类别。农村土地为集体所有，集体土地又可分为耕地和农村建设用地。

农村建设用地适用于农民自住房建设和乡村公共仓储设施建设，在较发达的地区，村或乡镇所有的乡镇企业也建在集体土地上(很多乡镇企业在上世纪80年代的鼎盛时期之后逐步衰落)。

目前，当地政府通过征用土地给予农民征地补偿金，将农村建设用地正式转变为城市建设，继而进一步将其转为住宅、商业或工业用地等。截至目前，除上述以外农村建筑用地的其他使用行为均属违法。

上述流程通常在城市规划之下进行。通常农民得到的土地补偿款很少(当前最大补偿额仅为农民一年耕种农作物收入的30倍)，同时土地征用的管理无序化是催生暴力拆迁及抵抗拆迁的首要因素。国务院发展研究中心所做的一项调查显示，进京上访者中60%的申诉事项都与土地有关，而这当中的85%都涉及征地问题。

预期新的土地制度改革方案将放松对农村建设用地使用权流转的规定，允许村集体(在严格限定的条件内)直接出售农村建设用地而不必再通过征地程序。该政策仅适用于农村建设用地，耕地不在此列。对中央政府而言，该项政策的优势在于有望缓解民生紧张，同时有望增加农民收入。《财新》杂志报道称国土资源部整体上对这一改革持赞成态度。

新土改方案存在争议

尽管如此，新土改方案仍存有争议。例如，中央农村工作领导小组担心该项改革或将导致农民出售土地使用权并因此变得无家可归。陈锡文(中央农村工作领导小组副组长)在今年年初就该问题发表公开讲话，并指出农村建设用地包含宅基地。地方政府基于其他原因亦有顾虑。

《中国房地产新闻》报道称省级及以下地方政府抵触该项改革的原因在于，担心其打乱地方的城镇化进程。现行土地政策体系虽有瑕疵，但却能够保证地方政府顺利征得大面积土地用于城市建设及二次开发。

中央领导层在土地改革上的立场仍未可知，但可以明确任何土地改革都将会循序推进。因此，如果新的土改政策得以落实，我们预期可能会遵循以下几个条件：

1、新的农地使用权流转改革方案或仅限少数试点地区，诸如苏州及深圳等已推行农村建设用地流转试点项目的地区。由于政策支持力度不够，上述试点地区的农地流转改革未能进一步深化。

2、农地流转之后的土地用途或将受限。《经济观察报》报道称如果某一地块已用于工厂建设，可能将不能再用于住房或商铺房建设，只能用于或继续用于新的工厂建设。

3、更为严格的土地流转制度改革方案可能会制约乡镇企业和农业合作社目前作为商业用途的农村建设用地政策。此外，还可能要求每一笔农村建设用地使用权流转包含股权注入、并购、拥有土地使用权的企业的破产和出售机制，继而才允许土地的流转。这样的框架能在新的基础上绕开农地流转的法律障碍。

此外，还有其他一些问题需要解决。例如，当前缺乏基础设施建设的明确机制；地方政府通常将道路及公共设施建设作为土地二次开发进程的一部分。而村集体通常以土地流转所得资金雇佣劳力进行基础设施建设。

对此，也有分析人士指出农村建设用地流转征税缺乏制度框架，同时在土地流转过程中对于农民的法律权利无保障。新一轮土改的反对者主张在制度框架完备之后再推进改革。而改革的支持者则认为土改步伐已滞后太久，应当立即推行新一轮改革，同时加强配套的法律及财政体系建设。

中共中央早已明确指出农村土地改革的大方向。但2008年召开的第十七届三中全会比较令人失望的一点在于，全会所提出的的有效整合城乡土地资源、鼓励农村土地市场化流转、限制强制征地等政策方针未能取得有效实施。

新一轮土地制度改革的支持者对土地价格异议较大。当前，地方政府通常将土地免费出让给在当地投资建厂的工业企业，这是地方政府谋求在未来获得属地内企业税收收入的惯用手法。但这种免费土地也是造成众多空置工业区及土地浪费等问题的根源所在。因此，新一轮土地制度改革也被看成是中央力推提高制造业投入成本（以及能源与水电成本)的重要组成部分。提高投入成本是提高生产力的重要方式之一。

潜在影响

十八届三中全会上新一轮土地制度改革取得突破的可能性较小。但改革的点滴推进仍将受到欢迎，因为这将打破当前地方政府在土地征收及出让上的垄断地位。若改革试点得以推广，村集体将在农地的开发上拥有更大的话语权，农民得到的土地补偿金也会有所增加。这或许也是改革者的意图所在，即体现出农民对所承包土地的使用权。这将减少目前在土地二次开发中存在的特权乱用等弊端。

新一轮土地改革的基础性工作之一是农村集体土地所有权确权，简单地说，确权就是将经过依法依规登记的集体建设用地使用权和宅基地使用权证颁发给使用权人。确权及土地所有权证的发放也意味着对农民土地使用权的认可，农民据此可出租具有使用权的土地。目前，各省的确权已先后进入收尾工作。

在短期内，新一轮土地制度改革取得突破有限，其影响也将是有限的。随着试点范围不断扩大，影响也将逐渐扩大。具体影响或将含以下几点：

1、工业用地价格将上涨，整体来看这是好事。

2、住房土地价格或许也将受到影响，但由于这类土地相关的房地产市场已经存在，对房地产价格的影响应该不大。理论上，房地产开发商或许能够直接与村集体协商土地价格。

3、地方政府财政将因此受到冲击。地方政府或许需要对这类土地交易行为制定出一个合理的税收水平。

4、征地流程或许需要做出调整，将纳入村集体出售农村建设用地的新的权力。

5、农民直接转让土地使用权或将显著抬升工业区建设成本，目前这类土地通常免费提供给来到当地投资建厂的企业。

鉴于各方在如何解决中国长期存在的土地开发低效率以及对农民补偿不足等问题上的激烈争论，不太可能推出激进的改革举措。这也就意味着新一轮土地改革的成效需要一段时间才能显现。尽管如此，我们仍寄望十八届三中全会能为土地市场化改革敞开大门。

（转载自《新浪财经》，作者为渣打银行中国区首席经济学家）