依法民主治国 社会长期稳定

博茨瓦纳是1966年9月30日独立的。独立前一年，时任贝专纳兰(1885年，为了避免被南边邻国南非境内荷兰裔的布尔人并吞，英国建立了贝专纳兰保护国，编辑注)自治政府总理的塞雷茨·卡马率领贝专纳兰各政党和酋长代表团前往英国伦敦与英国政府谈判贝专纳兰独立问题，并在那里举行了制定独立宪法会议。在制定独立宪法会议上，争论最激烈的问题是，独立后如何对待部族酋长问题。卡马率领的民主党主张，独立后保留酋长制，但削减酋长的权力。卡马还明确表示，“我决心要在贝专纳兰建立一个民主的国家。它必须是一个不分种族的统一国家。”根据这个建国和治国的思想，博茨瓦纳升起了一面体现种族和睦相处的国旗并制定了一部现代文明与传统文明相结合的、符合国情的博茨瓦纳共和国宪法。

国旗上的图案是：蓝底色，中间有一道黑色条带，黑条带上下各有一道白色条带。蓝色象征雨水——生命的源泉，黑色代表茨瓦纳族黑人，白色代表白人。意思是，愿博茨瓦纳人健康、繁荣地生活在一起。

博茨瓦纳共和国宪法规定：国家实行多党议会民主和总统内阁制，总统统率国家武装部队，各部族人都是国家公民，享有公民的一切权利，但必须服从国家利益。这一现代文明的国家体制，统一了各部族的分散权力，实现了国家的统一。

宪法还规定，设立酋长院，由8个大酋长和6名酋长组成，作为政府咨询机构，就部族事务问题向政府提出建议。博茨瓦纳有八个不同名称的大部族，同属一个茨瓦纳人族源，彼此之间有密切的血缘和亲缘关系，占全国人口的90%。还有一些非茨瓦纳语的少数部族群体。按传统，每个部族遇到本部族重大事件或族人纠纷时，酋长召开并主持村社会议，让全部族人讨论并作出决定。部族酋长之间，没有绝对的统治者和被统治者之分，只有辈分大小之别;涉及部族之间共同利益的大事时，则由长辈酋长召开各部族酋长参加的村社会议，共商对策。由于当时没有会议厅，村社会议都是在村庄中心大广场举行。酋长坐在一棵大树下，部族人席地而坐，故称之为“大树下的民主”。至今，大多数部族人都认可并参加村社会议。博茨瓦纳政府还根据宪法精神，制定并实施了一系列重要法律。《地方政府法》规定，地方行政区普选产生的代表组成地方政府代替部族酋长行使地方行政权，但保留酋长处理部族内部事务的权利。根据《酋长法》，酋长享有文职官员待遇，领取优厚的年薪，但不得参与政党活动和竞选议员;《部族土地法》规定，成立土地管理委员会，负责部族土地的分配和使用，酋长在六人委员会中占2席，中央和地方政府各2席;《部族领地内矿产权法》规定，部族领地内的矿产权归国家所有;《习惯法》规定，酋长主持部族习惯法庭，调解和处理部族人之间的日常纠纷，但刑事和民事诉讼案件则要提交地方法院和最高法院审理。根据宪法，军队和警察均由中央政府统一编建和指挥，部族不得自建军警。

宪法和系列重要法律的制定和实施，使国家走上法治轨道，巩固和加强了中央集权，逐渐削减了部族酋长干预政治和经济发展的权力。与此同时，保留了酋长地位及其对部族事务的影响，肯定了传统的民主协商形式，照顾了部族小群体的合法权利。酋长各得其所，部族人相安无事，从而为国家的统一和社会的长治久安奠定了基础。

博茨瓦纳民主党的历届政府一直以民主协商精神对待反对党。独立时，博茨瓦纳有4个政党：民主党、人民党、民族阵线和独立党。现在已有14个政党。尽管政见各异，并在议会和竞选中争论激烈，但遇到国家大事需作出重大决策时，博茨瓦纳民主党时常邀请反对党领导人开圆桌会议，共商国是。在卡马总统任期内，博民主党曾提名时任反对党总书记的克韦莱为议会的指定议员，并任命他为地方政府和土地部副部长，一时传为佳话。马西雷总统任期内，博民主党接受了反对党提出的关于选民年限由21岁降至18岁以及中学实行免费教育的建议并付诸实施。反对党民族阵线总书记希迪埃说，马西雷总统接受反对党的一些建议，是博茨瓦纳和平的保证。但是，博政府也拒绝接受反对党提出的一些不合时宜的过激建议，如废除酋长制，外国资本国有化等。博政府允许反对党在首都自由广场发表演讲，申述其主张或提出批评和建议，但不允许反对党以非民主手段夺取政权。博政府还以未曾关押过持不同政见者而感到自豪。关于政党数目不断增多问题，前总统马西雷认为，政党的增多不会对国家有任何损害。国家致力于鼓励在博茨瓦纳建立和发展各种各样的利益集团，它们有助于提出对具体问题的意见。这些自由成立的集团的存在和他们所起的作用将大大有助于加强我们的政治体制。

博茨瓦纳政府一直坚决反对种族主义，坚持种族平等和睦相处;同时反对大部族主义，坚持大小部族平等和睦相处原则。独立时，博茨瓦纳有一万多欧洲人和亚洲人，其中许多英国人已入籍成为博茨瓦纳公民。他们人数虽然不多，但在经济方面的实力却相当雄厚。这些人都拥有农牧场或经营工商业，掌握专门技术，擅长经营管理。根据宪法保护私有财产的规定和种族和睦相处的原则，博茨瓦纳没有对他们的农牧场和工商业实行国有化。他们拥有几百个农场，分布在自然条件较好的4个农场区，面积很大，平均167公顷，使用拖拉机、播种机、中耕机等农业机械，从事大规模商业性生产。主要农产品包括花生、向日葵、烟草和棉花等经济作物，以及小麦、玉米和高粱等谷物。有的农场还种植柑橘和苹果树，并生产土豆、西红柿和洋葱等蔬菜。私人农场生产的粮食占全国粮食总产量的37%。这些农场为恢复和发展农业生产与改善民生条件起了重要作用。

博茨瓦纳国民议会议长曾是博籍白人，大法官曾聘请的是英国人，内阁部长和议员中曾有博籍白人，政府部门和工矿企业部门曾聘用过大批白人专家和技术人员。在塞莱比—皮奎(博茨瓦纳东部城市，编辑注)铜镍矿城建设规划中，博政府反对像南非矿区那样把白人居住区和黑人居住区截然分开的设计，坚持建立黑人和白人统一居住区。对于损害种族和睦相处的言论，已故总统塞雷茨·卡马曾严加驳斥，他曾在民主党的年会上严厉指责一些议员说，“一些国会议员用公开攻击政府中某些白人官员的办法，企图破坏我们的非种族主义政策。假如让种族主义在我们之间抬头，我们不仅会失去作为一个非种族主义国家的信誉的危险，而且还会失去我们朋友的尊敬和世界的钦佩。”

博茨瓦纳独立前，部族社会权力有世袭传统。独立后选举具有恩瓦托族大酋长世家背景的塞雷茨·卡马为总统，顺理成章。1980年，卡马总统在任期间病逝。根据宪法，议会将选一位议员为总统，直至下届大选。当时人们担心副总统马西雷来自小部族且是没有酋长王室背景的普通人，难以当选。但议会仅用5天就完成了选举马西雷为总统的和平过渡程序。不仅如此，在此后的1984年、1989年和1994年三届大选中，马西雷均蝉联总统，直到1998年任期内主动退休让贤。上述国家领导人依法和平有序地更迭表明，在博茨瓦纳政治生活中，传统世袭影响已淡化。这也是博茨瓦纳政局稳定的一个标志。

和平不结盟的全方位外交政策

独立后初期，博茨瓦纳三面受敌，处境艰难。当时，东邻是南罗得西亚的史密斯白人殖民政权;南面是种族主义堡垒南非;西北部是南非霸占的西南非洲(今纳米比亚)，只有东北部一角连接独立国家赞比亚。博茨瓦纳首任总统塞雷茨·卡马在阐述博外交政策时指出，“博茨瓦纳是南部非洲有生存危机的国家之一，因为它处于敌对和种族主义少数人政权的包围之中。因此，博茨瓦纳的外交政策是由保卫和促进民族利益的需要决定的，基本目标是巩固独立和逐渐扩大我们的行动自由。”根据这个原则，博茨瓦纳政府在政治上不与南非和罗得西亚建交，但经济上对这两个敌对邻国采取了灵活务实的态度，把同他们的关系“限制在有关民族生存必须的范围内。”博茨瓦纳拒绝南非当局提供的经济援助，但继续保持与南非的经济和贸易关系，没有退出南非为主导的南部非洲四国关税同盟。非统组织(非洲统一组织，非洲联盟前身，编辑注)和联合国对南非种族主义政权实行经济制裁，博茨瓦纳表示，不反对，但不能参加对南非的制裁，因为当时博茨瓦纳85%以上消费品从南非进口，每年30万吨货物从南非的铁路和港口输入，还有几万名劳工在南非矿山和农场做移民劳工。在与南非频繁的经贸交往过程中遇到问题时，博茨瓦纳创造了别具一格的“电话外交”，双方官员通过电话解决问题。

与此同时，为解决建国初期一缺资金，二缺人才的困难，博茨瓦纳政府继续保持与原宗主国英国较密切的双边关系。1966年——1971年期间，博茨瓦纳政府的一半财政支出连续6年由英国补贴，还聘用了2000多英国专业人员，帮助管理行政和生产部门，保证了行政和经济部门各项工作有序正常运转和效益。上述灵活务实政策使博茨瓦纳渡过了建国初期的经济困境。

博茨瓦纳外交政策的另一个目标是，逐渐减少对当时南非的依赖，扩大它在国际事务中的行动自由。为此目的，它奉行和平不结盟全方位外交政策，要同世界上所有国家发展关系。在20世纪60-80年代末，美国和前苏联两大集团对立时期，博茨瓦纳同美国和前苏联都发展关系，没有受到“集团外交”的冲击，反而从中受益。博茨瓦纳首任总统卡马对此有精辟的阐述：“我们的不结盟政策要求我们不管意识形态如何，要与世界上所有国家发展关系。不仅要让我们的外交关系多元化，而且要让外国投资和我们的贸易关系多样化，以增加我们执行独立外交政策的能力，使我们对重要的国际事件持独立的立场。”博茨瓦纳曾倡议和推动南部非洲国家建立了《南部非洲九国发展协调会议》(今“南部非洲发展共同体”)，以加强南部非洲国家的合作，减少当时对南非的经济依赖。博茨瓦纳积极参加英联邦，非统组织，联合国和不结盟运动等国际组织的活动，发展与欧盟以及亚洲国家(中国、日本、印度和新加坡)的经贸关系。在国际讲坛上，博茨瓦纳主张和平解决国际争端，支持民族自决;主张各国有权根据自己的历史条件选择民主方式和制度。博茨瓦纳曾派维和部队参与本地区和国际的维和行动。已退休的马西雷总统曾应联合国和非统组织的邀请，作为刚果(金)冲突各方和谈的协调员，成功地调解了刚果(金)问题，获得国际赞誉。

博茨瓦纳符合国情、谨慎务实的和平不结盟外交政策，为博茨瓦纳经济发展创造了所需要的外部和平环境，也为它在争取外援，投资 和贸易多元化等方面开辟了广阔天地。

因地制宜稳步发展经济的战略

独立后，博茨瓦纳在经济方面面临着严重问题。英国80年的殖民统治留下的是贫穷落后：原始粗放的农耕和放牧，工业几乎是空白，年人均收入仅80美元，是世界上最贫穷的国家之一。加上连续旱灾，1/5人口靠救济粮生活。博茨瓦纳的发展和建设就是在这种严峻的形势下起步的。当时西方派去评估援助和发展前景的几个考察团得出的一致的悲观结论是，博茨瓦纳介于南非和罗得西亚之间，经济上严重依赖这两个白人种族主义统治的国家，一缺财源，二缺资金，发展经济和改善人民生活的前景十分暗淡。但是，博茨瓦纳开国总统塞雷茨·卡马坚信，掌握了自己命运的人民是能够克服困难开拓前进的。在民主党举行的一次大会上，有位农民以茨瓦纳语呼喊口号时，因发音不准，误把“民主”说成“千斤顶”。卡马总统立即机敏地说：“就把千斤顶作为民主党的党徽，就是要像千斤顶那样使博茨瓦纳的经济稳稳当当地持续发展。”

大自然赋予博茨瓦纳三大财富：丰富珍贵的矿产资源，辽阔茂盛的天然“甜草”牧场，种类和数量众多的野生动物。独立后40多年来，博茨瓦纳政府因地制宜和因时制宜，稳步发展经济并实施了经济多样化的可持续发展战略，引进现代科学技术和资金，依靠人民的智慧和勤劳，把得天独厚的三大自然财富转化为造福人民的社会财富。博茨瓦纳积极建立经济开发区。

(一)发展农牧业，人均养牛数为世界最高国家之一。

博茨瓦纳是农牧业国家，人口的80%是农牧民，牛是农村居民主要收入来源。在土地方面，博茨瓦纳有三种所有制：国有土地(25%)，部族集体所有土地(75%)和私有土地(5%)。传统的部族集体所有的土地分配办法是：按家庭人口多少分配，最多的分配10公顷，最少的约2公顷;使用者可在土地上建住宅，种庄稼，放牧和狩猎。独立后，保留部族土地集体所有制，但分配权归行政区的土地管理委员会。据博农业部1993年统计，在部族集体所有土地从事农作物生产的农户约有100927户，其中2/3农户还饲养2头牛和大约10头山羊或绵羊。由于气候和土壤条件限制，全国只有800万公顷可耕地，而实际播种面积仅为40万公顷。为发展农业生产，博茨瓦纳政府实施《可耕地发展计划》，扶助和鼓励中、小农户;接着又制定并实施《加快雨浇耕地计划》，帮助中等农户发展粮食生产。后来又启动《国家粮食保障战略》，要求达到粮食自给和有余的水平。但是，由于干旱和土壤条件以及个体，分散和落后的耕作方法，依靠部族农户的传统生产方式不能达到国家粮食保障战略确定的目标，也不能解决农村的贫困问题。1983年，马西雷总统任期内，曾任命一个总统委员会，就是否应保留部族土地集体所有制征求部族农户意见，部族农民一致认为，应该保留。因为这个制度保证他们分得土地并且继承土地使用权和土地上的财产权。在此情况下，2002年博茨瓦纳国民议会通过了《农村发展总体规划》，确定发展大规模商业农场和灌溉农田，提高农作物产量。博茨瓦纳发展公司在其经营的两个商业农场种植玉米，分别获得每公顷6000和8000公斤的好收成。博茨瓦纳政府计划推广这样的示范项目。

在努力发展农业的同时，博茨瓦纳政府大力发展养牛业。博茨瓦纳总共有22万平方公里的天然牧场，生长着牛羊爱吃的、营养丰富的“甜草”，而且气候适宜，全年都可放牧。全国80%人口直接或间接依靠饲养牛羊为生，畜牧业曾是国民经济的主要支柱，其产值曾占国内生产总值的20%，占农业生产总值的80%，并且是主要出口外汇产业之一。 博茨瓦纳政府从独立之日起就十分重视畜牧业，采取一系列政策措施，促进畜牧业发展，特别是养牛业的发展。 早在1965年，自治政府就赎买了英国海外开发公司经营的牛屠宰厂。1966年独立后，建立肉类公司，统一管理全国牛的收购、屠宰和牛肉出口销售。牛屠宰总厂还附有一个牛肉罐头厂，鞣皮厂和副产品厂。后来又分别在北部和东部各建一个分屠宰厂，便于两地区的牛就地屠宰。肉类公司在欧洲和亚洲开辟了牛肉出口市场。

博茨瓦纳政府还在良种培育，牲畜瘟疫防治和预防干旱缺水问题方面采取有效措施，促进养牛业发展。农业部在全国建立许多种牛场和10个人工授精站。除养育本地著名种牛外，还引进国外优良种牛。良种杂交提高了牛犊出生率，牛肉出栏率和牛肉质量，深受农户的欢迎。1978年在法国帮助下建立畜病防疫苗研究所，生产牛口蹄疫防疫苗，每年给各地区的牛注射防疫苗。在农村地区，特别在无地表水的西部新开辟的牧场凿机井，加上原有的浅水井，现在农村地区已有10000多眼供人畜饮用的水井，减少了周期性旱灾给养牛业造成的损失。为解决东南地区部族聚居地带放牧过度和草地退化问题，博政府于1975年实施《部族放牧地政策》，把西部荒漠草原开辟为商业化牧场。每个牧场面积为6400公顷，出租给至少拥有400头牛的大牧户，租期50年，租赁权可继承。国家给予租赁者贷款补贴。在东南部部族集体放牧地，允许大牧户放养限量牛群，提倡中、小牧户围栏放牧，也鼓励他们联合到西部租赁商业化牧场放牧。到90年代，已经租出184个商业化牧场。

由于采取了这些促进养牛业的政策措施，40多年来，尽管遭受了多次严重旱灾和牛瘟疫的侵袭，博茨瓦纳的养牛业仍取得了令人瞩目的发展。全国牛存栏总数从独立时1966年的123万头增加到2009年的250万头，成为人均养牛数世界最高国家之一。

(二)发展采矿业，世界四大钻石生产国之一。

独立后，在工业十分落后的情况下，博茨瓦纳政府一方面利用与传统养牛业关系密切的牛屠宰厂为恢复和发展经济的立足点;另一方面，利用本国矿产资源大力发展采矿业，特别是钻石矿。独立后第二年，博茨瓦纳国民议会通过《部族领地内矿产权法》，规定部族领地内的矿产权归国家所有。1970年成立国营的博茨瓦纳发展公司，负

责与国内外投资者合作开发矿产资源和兴办企业。70年代初，博茨瓦纳政府采取开放政策，充分利用外国资本和先进技术勘探和开采本国矿产资源。为发展采矿业规定的政策是：矿产权归国家所有，在政府参与和监督下，主要由外国公司提供大部分资金、技术和管理经验及产品销售渠道;在勘探方面，发放勘探执照，限定勘探地区及完成时限;在收益方面，既保证国家从矿产业发展获得最佳利益，又要给予私人公司公平合理的利益;政府在矿业公司所占股份，视不同矿产业的利润大小而定(比如，铜镍矿和煤矿分别为15%和25%，而钻石矿为50%);政府派代表参加董事会的决策和管理，实行监督。 根据上述政策，博茨瓦纳政府从70年代初先后与外国公司合作兴办了4个钻石矿和4个钻石加工企业，在首都建立奥拉帕钻石大厦——世界上第二个钻石分类和分级中心。2008年钻石产量3260万克拉，产值32.7亿美元，博茨瓦纳成为世界四大钻石生产国之一。此外，还与外国公司合作兴办了一个铜镍矿、煤矿、苏打灰和盐矿。采矿业产值在国内生产总值中所占比重从1971/1972年度的1%增加2001/2002年度的36%，取代养牛业成为国民经济的主要支柱。

养牛业的兴旺和采矿业的发展，加上关税同盟外汇收入的增加，博茨瓦纳于80年代初摘掉了“最贫穷国家”帽子，走上小康之路。1985-1989年期间，经济获得较快发展，年均增长率为10.6%，居黑非洲国家之冠。博茨瓦纳经济取得较快发展主要依靠采矿业，特别是钻石的生产。博茨瓦纳政府发现，依靠单一经济部门的状况使国家经济易受国际市场价格波动的影响，造成经济损失。此外，考虑到矿产蕴藏量毕竟有限，总有一天会枯竭，博茨瓦纳政府于80年代末决定实施经济多样化的可持续发展战略，着力发展以野生动物资源为主的旅游业，并在塞莱比——皮奎铜镍矿城建立经济开发区。

(三)发展以野生动物资源为主的旅游业

博茨瓦纳全国有164种哺乳动物，157种爬行动物，其中40多种是观赏动物;30种蝙蝠，27种啮齿动物和20种夜间活动的食肉动物。总数量为300万头，其中大象约10万头，故有“大象之邦”的美称。此外，还有约550多种禽鸟，其中有观赏禽鸟和各种水鸟。这些珍贵的野生动物栖息在国家公园和野生动物保护区。独立后，博茨瓦纳政府重视保护和利用野生动物资源，划出17%的土地为国家公园和野生动物保护区。此外，政府相关部门又把这些动物保护区周围22%的国有土地划为野生动物控制区。全国总共有3个国家公园和5个野生动物保护区。独立初期到70年代，由于它与周边的南非和罗得西亚两个种族主义政权处于敌对状态，没有精力也没有条件发展旅游业。80年代，津巴布韦独立，周边环境改善，建造了卡马国际机场，旅游业作为经济多样化的一个重要选项提上日程。1986年，博茨瓦纳政府颁布并实施《野生动物保护政策》，确定在可持续发展基础上利用国家野生动物资源。《第七个国家发展计划》(1991-1997年)规定，优先发展旅游业是实现经济多样化和可持续发展的重要选项之一。1990年，又实施一项《国家旅游业政策》，目的在于保证在生态环境平衡和可持续发展基础上发展旅游业。1994年成立环境、野生动物和旅游部，下设旅游局专门管理和发展旅游业。2000年，博茨瓦纳政府执行《旅游业总体计划》，要求到2020年旅游业产值每年增长10%，达到国内生产总值的4.5%。为保护珍贵的野生动物，严禁在野生动物保护区狩猎。专门在北部和西部划出旅游狩猎区，对娱乐性狩猎有一些明确规定：狩猎者必须购买狩猎许可证在划定区域内打猎;狩猎必须在白天进行，使用常规打猎方法，每个狩猎者每年可猎取20头黑斑羚，8头条纹羚和一头大象;严禁猎取长颈鹿;狩猎期为每年3月第二个星期二到11月的第二个星期二。2005年成立旅游董事会，各种旅游设施日臻完善，旅游业持续发展。2009年，总共有690家旅游公司，302所旅馆。接待外来旅客人数由1986年的38万人次增加到2010年的210万人次。旅游业产值已占国内生产总值的3.7%，成为第二大外汇收入来源。

(四)建立经济开发区

为实施经济多样化和可持续发展战略，博茨瓦纳政府决定于1988年3月在铜镍矿城塞莱比——皮奎建立经济开发区，从国外引进新的大、中型工业项目，促进本地区原有企业扩大或创建新的工业项目，着眼于劳动密集型的服装、鞋类和电子元件等外向型出口产品和替代型进口产品项目。此外，还制定了该矿城近、中和远期开发计划，从而保证该矿城在矿藏枯竭后仍能保持经济增长活力。开发区建立以来，已有几十个工业项目在那里定点，其中包括一个多国合营的年产150万件的运动衫厂。

提高人民生活水平 列入中等高收入国家

独立40多年来，博茨瓦纳政府因地制宜和因时制宜，采取了符合国情的政策和措施，依法民主治国，保持政局长期稳定，稳定发展经济，取得了显著成就。博茨瓦纳政府重视发展与国计民生息息相关的公益事业，逐步改善人民生活条件，提高人民生活水平。政府每年拨款一亿多普拉(博茨瓦纳货币单位，1普拉约合0.997元人民币，编辑注)兴建公路，城乡供水设施和发展教育和卫生事业。公路从独立时6公里增加到现在的1.94万公里，包括一条纵贯南北的全天候公路和一条横跨卡拉哈里沙漠从西向东全长595公里的泛卡拉哈里公路。主要城镇之间都有公路相通;铁路长900公里并进行了路轨和设备更新;全国有6个国际机场和几十个小型机场。在饮水方面，城市和工矿区都建有水库，农村有一万多眼机井和土井，除边远地区零散住户外，城乡居民普遍有洁净饮用水。在教育方面，实现了普及初等教育，公立中小学实行免费教育。小学由独立时的25所增加到2009年的721所，中学由8所增加到现在的212所。此外，还有私立小学61所和私立中学39所。1982年，建立了高等学府博茨瓦纳大学。在医疗卫生方面，从独立时巫医治病和几个传教士办的私人诊所发展到现在的拥有4075张病床的17所现代医院。农村目前每15公里有一个保健站。2011年博茨瓦纳国内生产总值为173亿美元，人均国内生产总值为8518美元。联合国和世界银行把博茨瓦纳列为“中等高收入国家”。（作者曾在中国驻博茨瓦纳大使馆研究室工作）