“随着全球化的发展，泛非主义自然成为时下热点问题。而地区主义在世界范围内新的发展势头也在非洲引起反响。人们越来越主张修改非洲统一组织宪章，以‘使该组织跟上当代政治经济发展的步伐，让非洲做好应对全球化的准备……’。人们也一再重申，如果不实现一体化，不共同开发我们的巨大潜力，就无法拯救各国，实现我们所渴望的衣食无忧的生活。”

——让·平《非洲之光》

正如即将离任的非洲联盟(以下简称为非盟)委员会主席让·平在其著作中所述，从上世纪末至本世纪初，非洲国家看到了世界多极化和经济全球化的滚滚大潮，日益认识到自身在这一时代变迁中的不利处境，加快非洲一体化进程、联合以自强逐步成为非洲国家的共同心声。非盟的诞生以及一系列非洲次区域组织的发展，极大地推动了非洲一体化进程。

非洲一体化的历史轨迹

非洲一体化是非洲国家基于共同的地域和民族性，依靠集体力量追求独立、复兴与统一的历史发展过程。在政治上表现为寻求建立“非洲合众国”，维护集体安全和权益;在经济上表现为加强区域和次区域合作，寻求建立非洲经济共同体;在文化上表现为弘扬泛非主义思想，致力于非洲团结合作。作为百年来无数非洲先贤和政治领袖孜孜以求的梦想，非洲一体化寄托着非洲国家通过联合自强，实现非洲和平稳定，改变非洲贫穷落后状况，成为国际舞台上一支重要力量的美好愿望。非洲一体化的发展迄今可分为四个阶段：

(一)兴起。早在19世纪末20世纪初，美洲大陆的黑人知识分子便提出了“黑人民族性”、“非洲个性”等泛非主义概念，呼吁世界各地的黑人联合起来，形成统一的“非洲力量”，以复兴古老非洲文化和黑人种族。其代表人物包括美国著名黑人学者杜波依斯、牙买加裔泛非主义者马库斯·加维等。泛非主义运动于1919年、1921年、1923年、1927年和1945年召开了5次泛非代表大会，关注重点逐步向非洲自治和独立转移，对非洲民族解放运动产生巨大影响。加纳开国总统恩克鲁玛、肯尼亚开国总统肯雅塔等非洲老一代政治家均曾深受泛非思想熏陶，并直接参与推动1963年非洲统一组织的成立。

(二)低潮。在非统组织的大力支持下，20世纪六七十年代非洲国家纷纷独立。由于受到殖民统治分割非洲的历史影响，以及冷战时期超级大国争夺势力范围等外部干涉作用，非洲并没有变得更加团结统一。1984年非统首脑会议接纳“西撒哈拉国”为成员国，摩洛哥认为此举损害自身主权和领土完整，宣布退出非统组织。到80年代末期，两极世界濒临消亡，世界多极化和经济全球化方兴未艾。而非洲国家多属贫穷落后的小国、弱国，政治、经济和社会问题较为突出，在经济全球化中处于相对不利地位。苏东剧变后，美国与西方按照自己的意志对非洲进行“全面改造”，大肆向非洲输出多党民主，推行新自由主义经济模式。由于有关措施严重脱离非洲现实，非洲经济社会发展停滞，部族主义泛滥，民族冲突、军事政变频仍。非洲国家深陷政局动荡和发展困境，非洲大陆持续动荡、分裂，一体化进程亦几乎陷于停滞。

(三)复苏。非洲局势的剧烈动荡，促使非洲有识之士开始审视本国和非洲大陆面临的问题和挑战，并逐步认识到一体化是非洲在时代巨变中求生存、谋发展的不二法则。非洲国家开始重视拓展彼此间经济合作，努力通过加强次区域经济融合推动非洲大陆一体化。到90年代中期，非洲东西南北中五个次区域都建立了有代表性的地区经济合作组织。1991年非统第27届首脑会议上，非洲国家签署了《非洲经济共同体条约》，制定了在2025年前建立“非洲经济共同体”的目标。1999年9月，在利比亚前领导人卡扎菲的推动下，非洲各国元首齐聚利比亚锡尔特，在非统第四次特别峰会上作出了创建非盟的历史决定。

(四)新起点。进入新世纪，非洲大陆的时代主题和历史任务已从“求独立”转变为“谋和平、求发展”。非洲国家加快了团结合作、共同发展的步伐。2000年7月，《非洲联盟宪章草案》在多哥首都洛美举行的非统第36届峰会上获得通过，并于次年正式生效。经过一年过渡期，非盟于2002年7月10日在南非德班召开首届首脑会议，正式宣布成立，取代了非统组织。在定位上，非盟明确了推动非洲政治、经济一体化的使命。在职能上，非盟不仅继承和发展了非统原有的政治安全集体合作职能，还显著加强了经济与社会发展的内容，“非洲发展新伙伴计划”纳入非盟框架，成为非盟经济社会发展纲领。非盟致力于推广以非洲复兴、联合自强、民族和解、民主、法治、良政、尊重人权等为核心的共同价值观和政治伦理，增强非洲国家凝聚力和向心力。非盟承认西非国家经济共同体等八个次地区组织的主体地位，进一步理顺与次区域组织的关系，成为主导非洲国家联合自强的新“引擎”。

当前非洲一体化的发展特点

近年来，非洲一体化建设稳步推进，取得积极成果，主要呈现出以下特点：

(一)政治上，以非盟为主体的一体化机制日益完善，一体化路线图更为清晰。非盟成立10年来，自身建设取得长足进步。目前已拥有54个成员国，包括除摩洛哥之外的所有非洲国家及西撒哈拉，初步建立起包括国家元首/政府首脑大会、部长执行理事会、常驻代表委员会、委员会、和平与安全理事会、经济社会和文化理事会、泛非议会、非洲法院等行政、立法、司法机构为主体的一体化机制，并积极筹建非洲中央银行、非洲货币基金、非洲投资银行等全非性金融机构，一个跨非洲大陆的“超国家”权力机构呼之欲出。2007年，非盟第9届首脑会议正式将建立“非洲合众国”确定为非盟的终极目标。2009年，非盟第12届首脑会议决定将非盟委员会改组为“非盟权力机构”，逐步向“联盟政府”过渡，要求“非盟权力机构”负责协调非洲各国在外交、防务、贸易等方面的政策。2011年，非盟第16届首脑会议把构建共同价值观确立为“加速非洲一体化进程的手段”，为非洲政治一体化提供理念和精神支撑。

(二)经济上，以次区域组织为龙头的一体化合作更趋活跃，合作水平有所提升。非洲各次区域组织积极推动区域经济一体化进程。东南非共同市场、西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体自由贸易区均已启动。南部非洲关税同盟运转成熟，东非共同体、东南非共同市场也先后建立了关税同盟。东非共同体还启动了货币、劳动力、服务贸易、资本流动自由的东非共同市场。西非国家经济共同体、中部非洲经济与货币共同体分别启用了统一护照。西非国家经济共同体内还成立了西非经货联盟和西非货币区两个货币联盟。近年来，非洲区域经济融合取得新发展，加强跨国跨区域基础设施建设，扩大区内贸易的经济一体化主攻方向日益清晰。各主要次区域组织均把建立共同市场作为中长期目标并制定了实施“时间表”，着力加强基础设施建设和各行业发展规划协调。2008年，南部非洲发展共同体、东非共同体、东南非共同市场首次召开三方联合峰会，计划最终合并成一个区域经济共同体和超大规模的自由贸易区。2011年，三大次区域共同自贸区谈判正式启动，拟在2014年建成，届时将形成覆盖26国、6亿人口、地区GDP超1万亿美元的大自贸区。2012年，非盟第18届首脑会议通过了全非性的“非洲基础设施发展规划”,并确立了2017年建成全非大自贸区的目标。

(三)外交上，努力以一种声音对外，维护非洲国家集体权益。在非盟引领、推动和参与下，非洲国家在国际事务中日益重视用一个声音说话，以更好地维护自身利益，提升自身国际地位。在安理会改革问题上，非盟成立“联合国安理会改革问题十国元首委员会”，形成并积极向国际社会推介非盟共同立场，使非洲成为在安改问题上有全局性影响的重要力量。在气候变化问题上，非盟成立“十方委员会”，制定非洲共同立场，任命了非洲参与国际气候变化谈判的发言人和政治协调人，在气候变化谈判中统一发声，积极维护非洲国家团结和利益，提高了非洲国家谈判地位。在20国集团峰会等国际场合，非盟轮值主席国和非洲发展新伙伴计划国家元首和政府首脑指导委员会主席国，共同代表非洲国家受邀与会，大力呼吁增加非洲国家在全球治理机制中的代表性和发言权，推动国际社会加大对非洲发展问题的关注，日益受到各方重视。西共体、南共体、东南非共同市场等发展较为成熟的次区域组织也日益受到国际社会的重视，西方大国纷纷与上述组织建立合作机制，并在多个领域开展实质性合作。非盟和非洲次区域组织还在多个非洲对外合作机制中担任协调者的角色。

(四)安全上，积极倡导“非洲人以非洲方式解决非洲问题”，努力维护地区和平稳定。非盟确立了在成员国发生种族灭绝、战争罪和大规模侵犯人权现象情况下采取集体干预的原则，对违宪夺权、军事政变等采取“零容忍”态度。可以说，和安事务是非盟最能显示“肌肉”和“牙齿”的领域，也是赋予非盟更多超国家色彩的领域。非盟努力维护非洲在处理自身和安事务中的主导权，大力加强和平与安全机制建设，积极推进以非盟和平与安全理事会为决策机构，以智者小组、早期预警机制、非洲常备军、非洲和平基金为依托的非洲和平与安全框架建设，并基本确立了以非盟为主导、次区域组织和地区大国为支撑的冲突反应和解决机制。其中，非洲常备部队计划总兵力1.5至2万人，主要由设在埃塞俄比亚的快速反应部队和依托非洲五个次区域组织建立的常备旅组成。目前，西非国家经济共同体、政府间发展组织(伊加特)、南部非洲发展共同体常备旅已组建完成并初步具备行动能力，非洲区域防务力量建设已具雏形。非盟积极开展预防性外交，倡导和平、包容、协商文化，通过与非洲次区域组织的协调配合，参与调解了布隆迪、刚果(金)、利比里亚、索马里、科特迪瓦、利比亚、苏丹、几内亚比绍、马里等国动乱或冲突，取得一定成效。非盟还重视国际合作，通过“国际联络小组”机制和与联合国合作框架，吸纳国际社会主要力量参与非洲热点问题解决。西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体、东非共同体、中部非洲经济共同体等次区域组织维护本地区和平与安全的职能也逐步增强。

非洲一体化面始的挑战与机遇

纵观历史，非洲一体化进程面临着不少困难和挑战，整个非洲大陆实现一体化仍将是一个漫长而艰难的过程。

从政治上看，首先，非洲国家众多，国情各异，历史渊源复杂，政局较为脆弱。一些热点问题多年得不到解决，又与新热点问题相互交织，军人干政、逢选易乱等“顽症”时有回潮。一些国家因民族矛盾、边界冲突等问题尖锐对立，缺乏政治互信。摩洛哥因西撒问题长期游离于非盟之外，被外界认为是非洲统一的一大败笔。其次，非洲地区大国在推进非洲一体化主导权上存在竞争。利比亚前领导人卡扎菲曾长期将非洲一体化当作实现其个人“革命”理论和成为“非洲领袖”的依托，极力兜售“急统”思想，与以南非、尼日利亚为代表的“渐进派”分歧深刻，斗争激烈。卡倒台后，“非洲合众国”和“非盟权力机构”的推进力度和意愿明显减弱，但地区大国对非盟主导权的争夺和博弈仍然存在。今年初以来，非洲国家内部围绕非盟委员会主席改选展开激烈争夺，比原计划推迟半年才选出新任主席，在一定程度上反映了这一问题。第三，非洲国家对向非盟和次区域组织让渡主权政治意愿不足。西非国家经济共同体出台的统一货币、统一护照政策应者寥寥，具体实施困难重重。坦桑尼亚在东共体劳动力自由流动问题上坚持己见，导致东共体关于共同市场的谈判一度受挫。非盟与非洲次区域组织的协调合作也时有龃龉，在应对科特迪瓦危机时双方存在较大分歧。虽然非盟和非洲次区域组织的集体干预权在法理上得到认同，但在实践中集体干预和维护主权的矛盾仍比较突出。

从经济上看，非洲国家总体发展水平较低，经济结构单一，区域组织能力不足，经济一体化进程弛缓。非洲多数国家单纯依赖原材料和初级品出口，制造业落后，经济互补性较差，缺乏经济核心增长点。非洲经济一体化目标过于宏大，有关项目在协调、管理、资金、执行等方面的要求远超出非洲国家和地区组织能力，“非洲发展新伙伴计划”资金落实困难重重。跨国跨区域基础设施等全非性项目推进困难。已建立的次区域组织自由贸易区和关税同盟运作情况不尽如人意。非盟第16届首脑会议报告显示，非盟决议的执行率仅为10%。

从对外关系来看，非盟和主要次区域组织在资源、理念和机构建设上对西方依赖较大，自主性、独立性受到影响。非盟等非洲地区组织是按照西方模式建设和发展起来的，在运转过程中也严重依赖西方援助。非盟机构日常运作、非洲集体和平与安全机制建设、非洲重大经济和社会发展项目的规划和实施，都严重依赖西方智力和资金支持。非盟2011年财政预算显示，92%的项目预算需由国际发展伙伴(主要是西方)提供。这为西方利用非洲地区组织插手非洲事务，维护其在非洲的利益，以及输出西方价值观、技术和标准提供了便利。去年以来，西方借非洲形势复杂变化之机，明显加大对非洲干预和分化。在科特迪瓦、利比亚等问题上，非盟调解努力被边缘化，非盟在非洲事务中的权威和领导作用受到削弱。

从组织机构来看，执行力不强，运作效率低下，缺乏必要资金，是许多非洲次区域组织长期存在的问题。一些次区域组织成员重叠现象严重，效率低下。仅南部非洲发展共同体、东南非共同市场两个次区域组织就有8个成员国相互重叠，直接影响地区经济一体化目标的落实。

同时我们应看到，尽管面临不少困难和挑战，非洲一体化进程仍将保持发展势头。首先，正如前文所述，一体化是非洲联合自强的不二选择，承载了非洲人民的梦想，是非洲国家孜孜以求的目标。随着近年来非洲一体化进程不断推进，一体化建设具备了更深厚的思想土壤和社会基础。而非洲跨国犯罪、恐怖主义、流行性疾病等非统安全问题的日益突出，以及气候变化、粮食安全等全球性挑战的增多，使非洲国家联合自强的现实需求更加强烈。其次，非洲一体化进程契合了加强全球治理的国际潮流和发展中国家整体崛起的势头。当前，各国间加强协调合作、推进全球治理的势头增强。非洲国家与此相向而行，加快推进一体化建设，顺应了时代要求，受到各方重视和支持。第三，面对困境，非盟表现出了较强的调适性和韧劲。在利比亚问题上，非盟表现出了较强的原则性和独立性，始终坚决反对西方武力干预，积极推动政治解决有关问题。近来南北苏丹问题取得积极进展，非盟持之以恒的斡旋调解功不可没。非盟也在深刻反思并积极谋求改变自身在理念和资源上对西方的过度依赖，积极构建非洲共同价值观，更加强调资源和理念的内生性，更加强调民主、良政等普世原则与非洲传统观念相融合，与非洲经济社会环境和现实发展需求相适应。综合起来看，非洲一体化进程将在曲折中向前发展，非盟在非洲内政外交中的地位和作用将进一步提升，将对非洲地缘政治经济格局产生重要影响。

中国积极支持非洲一体化

进入新世纪以来，随着中非关系的深化和非洲一体化进程的推进，中国同非洲地区组织交流与合作取得新的积极进展。中国与非盟政治对话和协调配合不断加强。中国领导人多次访问非盟总部。非盟委员会主席、副主席及多数委员多次访华。中国向非盟派遣了兼驻代表，与非盟建立了战略对话机制，并举行了外交政策磋商。双方在国际事务中一贯保持密切配合，中国积极支持非盟在国际事务中发挥更大作用，非盟在涉华核心和重大利益问题上一贯予中方坚定支持。双方务实合作稳步推进。中国长期以来向非盟机构和能力建设提供力所能及的支持和帮助。中国援建的非盟会议中心项目，是中国目前在非最大援助项目，已于今年初正式竣工并移交非盟方，产生了深远的政治影响。中国积极支持非盟倡导和践行以非洲方式解决非洲问题，向非盟在苏丹达尔富尔和索马里开展的维和行动提供了援助。在双方共同努力下，中国非盟关系已成为中非关系中极富活力和潜力的一对关系，对中非关系日益产生全局性影响。此外，中国积极发展同非洲次区域组织的友好合作，向西非国家经济共同体、东南部非洲共同市场、南部非洲发展共同体等非洲次地区组织派兼驻代表，同区域开发银行开展金融开发合作。

去年以来，中国与非盟等非洲地区组织的关系迎来重要发展机遇。非盟委员会正式成为中非合作论坛成员，中国非盟合作有了新的机制保障。中国与南部非洲发展共同体秘书处举行首次政治磋商，还与东非共同体商签了经贸合作框架协议。今年初，全国政协主席贾庆林应邀出席非盟首脑会议开幕式和中方援建的非盟会议中心落成典礼，为中国非盟关系发展注入了新的动力。7月，中非合作论坛第五届部长级会议在北京成功召开，非盟委员会首次以正式成员身份参会。会议通过了非洲跨国跨区域基础设施建设、泛非大学和“中非和平安全合作伙伴倡议”等涉非盟合作举措，为中国非盟关系扩领域、上层次、提水平提供了重要契机。我们应把握当前机遇，顺应非洲一体化进程加快推进、中非关系快速发展的总体形势，从战略和全局高度加强运筹，把改进对非盟等非洲地区组织工作作为完善对非工作布局、拓展对非工作亮点的重要抓手，使之成为中国在国际和地区事务中可借重、可依托的重要伙伴。

(作者系现任外交部非洲司副司长)