中国是世界上第二大经济体，以及有着世界最大的账户盈余，正在成为全球外商直接投资的一个重要来源。中国投资者的足印已遍布全球188个国家。然而，在研究CODI（中国对外直接投资）的过程中，宣传的意味多过了预测。在宣传类的研究中，有很多来自美国的声音批判中国的投资，强调中国中央政府的强大作用。很多人表示，由于中国公司与政府的关系，它们不但在投资其他国家时制造了不平等竞争，同时还犹如“特洛伊木马”那样挑战了投资接收方国家的规则、经济和安全。这样的指责与恐惧不但表明了美国公众和政治家们对于中国企业在美投资的立场，而且直接导致了中国海洋石油总公司（CNOOC）在2005年收购Unocal的失败，中国IT制造商华为收购Sprint、3Leaf的失败，以及过去5年中很多其它大型合同的失败。但是，高度的宣传并没有深入探讨中国国内体制对CODI的影响，以及政府联系是否对中国公司在海外的发展起到促进作用。

在预测类研究中，两篇刊登在《中国季刊》上的文章值得注意。KevinCai发表了对中国境外投资的早期研究，发现中国在1997年就已经成为发展中国家里面的主要投资者，而当时中国政府还没有出台任何鼓励境外投资的政策。比如，Cai发现中国在发展中国家对外直接投资（outwardFDI）中所占的比重，从1985年的0.5%增长到了1996年的6.4%，这在发展中世界里仅次于香港、新加坡和台湾。通过分析中国境外投资的部门和地域分布，以及投资公司的动力，Cai总结道CODI的发展趋势“基本与其它发达国家和发展中国家的市场经济相似。”事实上，Cai运用了一个普遍的FDI理论——Dunning理论（邓宁，英国经济学家，编辑注），来解释中国在境外投资领域的快速发展。

Cai在发表其研究成果时是非常乐观的，认为有三个因素将保证中国境外FDI的持续增重。第一，中国经济状况相当良好，并且会持续增长，为中国公司走向海外提供有利的背景条件。第二，中国产业结构已显著升级，这样的升级会持续进行从而提高中国企业的竞争力。第三，中国政府对于放宽政策、推动境外投资、追求“世界一流”的工商业企业集团的政治承诺越来越强，而这“必将有助于中国境外FDI未来的发展。”

EunsukHong和LaixiangSun2006年在《中国季刊》上发表的文章肯定了Cai的乐观意见，并且针对中国的“走出去”战略和正在探索世界市场的中国企业做了相应研究。他们注意到，“成功吸引外商对内投资的同时，中国也已初步成功实施了它的‘走出去’战略，鼓励国内创业者在海外投资，成为国际资本市场的一员。”早在21世纪初，中国公司已在海外市场取得很多成果。在美国获得成功后，海尔收购了日本三洋的微波炉部门，并且与索尼，东芝铸成了战略伙伴关系。2004年，联想收购了IBM的笔记本部门。其它的例子包括康佳（彩电）、TCL（多电子产品）、健力宝（饮料）、青岛（啤酒）、格兰仕（微波炉）等等。Hong和Sun对于CODI的整体评价和Cai在1997年的结论是类似的，“总体来说，中国的境外FDI与其它第三世界的跨国公司有着相似的特点。”

Hong和Sun考虑到了政府政策的重要性，尤其是2001年第十个五年计划中提到的“走出去”战略。尽管没有发布与此战略有直接联系的清晰明了的监管文件，但它带来的变化是显而易见的。面对旨在获取资源、技术和战略资产的海外商业投资者，负责审查审批的政府官员的态度明显变好了。在企业方面，公司对于名誉和品牌建立的兴趣逐渐增加，并对创新型的投资机制和融资渠道颇感兴趣。Hong和Sun认为，这样的趋势会随着政府境外投资政策的自由化而“在未来继续深入，”公司会把国际化当作是从发达经济体获取战略资产和专业知识的必行之路。

Hong和Sun的论文已发表了5年之久，中国政府也实施了一系列的监管制度改革，认可且鼓励中国的境外投资。中国的经济、出口和工业实力的发展比以往任何时候都更迅速。政府收入和目前账户余额也同样有了显著的上升。在当今世界，中国比以前任何时候都更有能力来支持它的企业走向国外。中国关于境外投资的监管环境是如何提高的？这些规章的影响是什么？它们又是如何影响到中国的境外投资呢？

我们可以明显注意到上述文章缺少对中国经济体系的讨论，在这一体系中国有企业（SOE）占据主导地位，主导力度也在2003年后有了额外增加。上述学者在应用西方投资学中的模型时，忽略了国内关于投资公司的相关制度的重要性。另一方面，商业学者们发现国内制度对境外FDI来说至关重要。PeterBuckley、JeremyClegg、AdamCross、XinLiu、HinrichVoss和PingZheng（后文中简称为Buckley等人）分析了中国境外投资从1985年到2001年的统计数据，发现尽管普遍的FDI理论可以部分解释中国的境外投资，但还是需要一个包含内部体制的特殊理论。的确，Buckley等人假设包括国有资本和效率低下的银行体系在内的国有企业，更有可能获得收购优惠，从而得以进入和渗透到接收方国家的经济。比起私有投资者，国有企业也更有可能发生出价过高的情况。就如Buckley等人发现的，国内体制在一定程度上可以决定企业的投资行为。“考虑到中国政府对于经济的高度控制，制度环境对于中国企业国际化决定的影响是深远重大的。”此外，现有文献对中国私有企业境外投资，以及政府监管对国有企业和非国有企业的影响有何不同的研究也不多。

当中国最初开始经济改革时，它欢迎境外投资的流入，但严格限制资本的外流。20世纪90年代中期，随着中国经济的进一步开放，国内企业开始在海外投资，其中很多企业在海外运营取得了不菲的成就。世纪之交，中国政府颁布了“走出去”政策，这一政策最初没有列入正式规章，而是中央政府关于鼓励中国企业走向海外、利用国际市场、利用全球资源所做的一般性发言。在2000年10月，第十个五年计划中第一次正式提到了“走出去”政策，并在之后将其列为国策。2001年春天，全国人民代表大会再一次重申了这一政策。在这一阶段政府鼓励CODI，且限制较松，中国的境外投资快速增长，投资公司的经济表现也相当出色。

企业行为与政策回应间的互动表示，政府在20世纪中期到21世纪早期对境外投资的促进是非常有效的。这种有效性并不来自于清晰正规的条例，也不来自于偏好个别投资类型的产业政策。然而2005年后，这两种趋势相继出现。可以说21世纪初CODI的政策框架是不透明而矛盾的。在一些部门，政府鼓励企业“走出去”，出口海外或投资海外，而在其他部门限制仍旧存在。在同一行业，一份文件鼓励企业走向海外，而另一文件设立了严格的限制条件。此外，审批海外投资项目审批的条件和标准以及审批当局都相当不透明。

数据显示，CODI从非常低的起点开始快速增长至2002年的27亿美元。两年之后，变成了55亿美元。而到了2004年，政府通过了国家调控当前CODI的主要文件：国务院的中国对外投资决定（在后文中缩写为决定）。这一决定被广泛看作是CODI自由化的进步，中国的境外投资紧随其后有了大幅度提升。2005年，年度CODI达到了123亿美元，2006年为176亿美元，到了2007年则为265亿美元。这十年内最大的涨幅是2008年，当全世界进入经济衰退期时，年度CODI达到了559亿美元。

由于经济衰退的原因，政府需要支撑国内经济，为CODI推动宽松的信贷环境，但是宽松的信贷主要被SOE（国有企业）享受了，导致国有企业和私有企业在中国境外投资商的不平衡发展。2008年，中央国有企业在境外投资总额中占了86%的份额，相比之下私有企业只有0.3%的份额，余下部分是地方国有企业和隶属于政府企业的各种类型子公司。外商投资企业在CODI中所占份额也非常小。

CODI快速增长的同时，中国政府在监管上也有了新的措施。2009年，商务部通过了一项新规章。如2004年国务院的决定一样，规章（1）简化了审批体系；（2）将规定制度化；（3）放宽了投资企业的条件。国家发展和改革委员会（NDRC）每年也设立对特别产业的金融支持。政府的这些举措有效地支持了CODI。但是趋势显示，在监管和金融上对中国境外投资所做的支持，给国有企业带去的利益远远大于私有企业。更准确的来说，它缩小了境外投资的目标，仅仅偏向于资源获取，同时它加强了对私有CODI的监管，增加了私有企业海外投资的障碍。

CODI的监管条例仍旧存在着明显的缺陷。首先，审批步骤非常多。即使是在2004年国务院的决定和2009年商务部规章下，境外投资也需要经过至少三个部门的审核。第一个是国家外汇管理局。投资者必须向当地外汇管理局申请对外投资或将人民币转换为外币，并获取“审批意见”以确认他们确实拥有外汇资金。第二个是国家发展与改革委员会。投资者必须从当地发改委部门获得核准，如果项目涉及资源开发或要用到大额度外资金额，还需要额外向北京总部申请。当投资超过了一定门槛后，也需要国务院的额外审批。第三是，投资者必须获得省级商务部的批准，如果投资于个别特定的国家和产业，也需要北京的国家商务部总部审批。

当一个境外投资项目包含国有资产时，中国投资者必须获得国有资产监督管理委员会的核准。最后，一旦这些审核都通过了，投资者必须重新到国家外汇管理局注册，从而可以在中国以外的地方获得外资。

在一切顺利的情况下，所有步骤耗时数月。虽然条款中说投资者应会在3-5个工作日内得到答复，但这几乎无法在现实操作中实现。而一个私有公司，如果和各级政府部门都没有联系的话，通过这层层审核的时间将会更长。如果一个私有公司海外投资额巨大或是投资于能源业，它需要获得北京的审批，所费时间会更长，且如果投资者没有门路的话也无法确定投资项目是否能通过所有部门的审核。

其次，“走出去”政策的目标自从2004年来便日渐狭隘。在决定出台前，政府鼓励企业“走向国外”，寻求市场、材料和技术。2001年的“走出去政策”包括关于CODI的这三个平行目标。在2004年的国务院决定和2005年的五年计划中，取消了出口鼓励，技术获取的内容也稀释了不少。只对获取原材料这一项内容仍旧进行强调。在2010年的政府工作报告中，虽然“走出去”仍旧是“国策”，但列举出来的动力只有“获取原材料”这一项，技术获取没有被提到。CODI目标的日渐狭隘，导致政府减少了对于那些不致力于获取海外资源的项目（或公司）政策上的支持。获取海外资源类的业务是集中上市的国有企业的特权。对于出口和技术进步至关重要的制造业，因此受到了打击，其在CODI中所占的比重连年下降。

从自由化角度来说，审核的程序已制度化，不过对于私有企业来说仍旧是繁杂且不透明的。考虑到和政府间有限的非正式连结，对于私有企业来说获得审批的困难更大。在国务院2004年的决定之前，CODI的审批权限被模糊地定义为“监督机构”。实际操作中，私有投资者利用非正规渠道为他们的投资项目争取到审批。而国务院决定将审批权限集中到政府。它特别规定发改委有权力批准海外投资项目书，而商务部有权力审批在境外建立企业的项目书。因为私有企业与国有机构的联系较弱，它们面临着不规律的审批程序，我们在后面也会再次提到这个问题。

正式法规同样有着不利于私有CODI的偏见。2004年的“决定”表明价值在3000万美元到2亿美元之间，与资源有关的大型投资，以及价值在1000万美元到5000万美元之间，与资源无关的投资项目需要通过发改委的审批。3000万美元以下的资源类项目和1000万美元以下的非资源类项目又分为两类：中央下属的SOE不需要审批，包括私有企业在内的地方企业需要省级发改委的审批。超过上述额度的大型项目需要国务院的直接审批。

这些法规对私有CODI的不利是非常明显的。一方面，只有大型国有企业投资的价值低于3000万美元的资源类项目和价值低于1000万美元的非资源类项目不需要获得许可。其它企业仍旧需要国家官僚机构（发改委或商务部）省级办事处的前置审批。另一方面，此前价值低于一百万美元的CODI对于审批部门没有特定要求，只要他们可以和所谓的监管部门达成协议便可。只要私有企业愿意在需要时给予赞助，地方政府中的很多部门都可以对审批程序造成影响。如今，因为只有特定国家部门分支拥有审批权，私有CODI面临更严厉的管制准则。

反之，对于国有企业的管制却被放宽了，国家官僚机构很少监督这些企业所做的大型投资。2004年的决定要求超过2亿美元的资源类CODI和超过4000万美元的非资源类CODI需获得国务院的审批。但是，因为只有那么些个中央下属的国有企业做这样的投资，而且无论是从非正式的赞助还是国有企业经理人与国务院成员间的私交来说，这些国有企业与国务院间的联系几乎是无拘无束的，没有人会质疑他们通过审批的可能性。这大概就是为什么仅仅在石油天然气收购一项上，从2002到2010年，中国石油天然气公司、中石化、中海油、中化集团、等公司已达成65项协议，且其中大部分项目的价值都在十亿以上。2008至2009年间，34个价值在1亿以上的收购项目，90%是中央下属国有企业的资源收购项目。

发改委审批项目数据进一步证实了一个结论，除去最高权力机构在贸易领域批准的中国境外直接投资之外，对于中央下属的国有企业海外收购项目，国家机构几乎没有什么管理权力。比如在发改委2008年审批通过的项目列表中，只有12个左右的记录是关于150多个中央国有企业的，而根据商务部的统计这些国有企业涵盖了中国那一年CODI的85%。

最后，相同的规章对于缺乏政府联系的私有企业来说，实行起来更繁杂。2009年，商务部出台了辅助投资公司的规定，将价值低于1000万的项目审核时间从15-20天缩减到3个工作日，对于价值不超过1亿的项目，取消了咨询海外咨询师的要求，简化了审查内容，并很大程度地放宽了外汇使用。然而，没有政府联系，私有企业很难获得足够的外汇，而且它们明显无法在3天内获得审批。私人投资者最多需要用一年的时间获取所需手续，从而得以进行投资。在实际操作中，很多私有企业不愿意等待政府的审批，从而暗地里进行投资。但是这样的暗地操作使得私人企业家无法获得政府的支持，同时也显示出政府对于海外资金流动的监管不足。

政府的资金支持通常主要偏好于政府所有企业的境外投资。在过去的十年中，中国建立了几个对海外投资计划进行直接资助的基金，包括中国和东盟投资基金(2003年),中国与比利时直接投资基金(2004年),和中非发展基金(2007年)。这些基金帮助在接收国建立大型基础设施项目。比如中国和东盟投资基金在菲律宾、柬埔寨、老挝和泰国投资了基础设施。中非基金在基础设施和资源获取类项目中只和特定中央下属的国有企业合作。

除官方开发援助附属支持外，中国的发展银行也为特定部门的投资企业提供友好贷款。考虑到银行决定的非正式性，与银行关系甚密的国有企业再一次可以比私有投资家获得更多好处。

CODI在2008年的增长很大程度上是因为中国的刺激政策，让投资者可以获得更大量的资源，同时那些与政府关系较好的投资者更是不成比例地享有了大部分资源。无视于全球、区域及全国的经济衰退，2008年CODI比前一年翻了一倍。刺激计划价值超过4万亿人民币，其中绝大部分用于国内基础设施发展，提高了国有企业对钢铁生产、原材料进口和电缆等行业的垄断。更直接的说，中国投资银行和进出口银行，三家政策性银行中的两家，接受了数十亿美金的资金，为国有企业在海外获取股权和资源提供了大量金额。更具有戏剧性的是2008年对商业银行贷款的宽松政策。为了维持GDP的高速增长，应对全球经济衰退，政府敦促银行更自由地放款。总体来说，银行的放款比前一年增长了30-50个百分点。而政府企业再一次从放宽信贷的政策中获利。

总结来说，中国政府在中国的境外直接投资中起到了非常重要的作用。自2000年以来的政策框架在管理制度的自由化，为企业海外投资提供金融支持方面有了显著提高。但是，政策自由化和金融实力所带来的益处不成比例的倾向于中央国有企业，它们在海外获取了大量资源。私有企业和制造业产业在CODI中所占份额有所下降。

（转载自共识网，有删节和调整，作者是波士顿大学国际关系助理教授，东亚研究项目主管，题目为国际网编辑注）