今年8月在全国火暴上映的“票房王”电影《战狼2》以中国在某变乱国家实施撤侨行动为叙事背景，其中一些镜头感动了无数国人。受这部影片推动，“无论你在海外遇到了怎样的危险，请你记住，你的背后有一个强大的祖国”的理念更加深入人心。而与此相关的一个情节是，影片女主角认为动乱国最安全的地方是美国大使馆，结果拨打美馆电话求助时却被告知，使馆已经关闭。

这使笔者想起了一件真实的事情。2015年4月，一名美国公民在也门战乱中被炸死。美国民间团体批评奥巴马政府没有向被困也门的同胞提供足够帮助。对此，美国国务院重申美国没有从也门撤离本国普通公民的计划，并且强调美国政府早在十年前就警告本国公民不要去也门旅行，“如果他们去了，美国只能提供有限的援助，尤其是我们的大使馆已经关闭”。该发言人还表示，鉴于当时也门局势“危险且不可预测”，如果美国派军队撤侨，可能把美国公民置于更加危险的境地。

对于撤侨，英国外交部网站上也一直有类似警告内容：“只有在极其特殊的情况下，英国外交部会组织海外英国公民撤离危险地区。有些情况下，对于那些外交部曾经建议不要前往的地区，我们可能无法对在这些地区的英国公民提供协助”。对于执意前往危险地区旅行或生活的公民，英国外交部提醒他们“保持高度警惕，对自己的安全负责，要仔细阅读并遵循英国政府和当地政府发布的建议”；“在一些情况下，英国外交部所能提供的协助也是有限的。外交部对自己的员工负有责任，如果外交部判断某个地区有高风险，也不能派遣人员前往该地区提供协助”。

美英两国政府对身处危险地区本国公民安全的态度在中国公众看来有点不可思议。近些年来，中国领事保护机制，尤其是海外撤侨机制日渐成熟。一旦国外大规模突发性事件威胁到中国公民的安全，中国政府的反应十分迅速，2011年的利比亚撤侨行动令国际社会赞叹。相比之下，美英都是发达国家，且常以“人权卫士”自居，怎么能在保护海外公民方面这么不“积极”呢？

西方发达国家领保责任的有限性

事实上，综观美国、英国、加拿大、澳大利亚等国的相关规定，他们不止在组织撤侨方面不那么积极，领事保护的“有为”之中政府（领事官员）“不可为”之事也有不少。粗粗归纳了下，主要有那么几类：

通常不承担紧急撤离的交通费。美国、加拿大等国公民乘坐政府安排撤离的交通工具都不是无偿的。美国国务院和驻外使馆的网站告知公民：根据美国法律，国务院应为处于局势危险的地区的公民安排政府组织的交通工具撤离，但是搭乘该交通工具的公民必须付费。美国国务院曾这样解释收费的原因：一般情况下，当某个国家出现局势紧张的苗头时，国务院和相关美国驻外使领馆都会发出安全警告，让当地的美国公民赶紧乘坐商业交通工具撤离；如果局势进一步恶化，政府不得不出面安排撤离时，公民搭乘政府安排的交通工具应该付费，费用不低于从撤离地点至目的地的民用航班经济舱机票价格，这样就不会鼓励公民不听政府劝告，等待政府组织撤离，对那些听从政府劝告早早撤离的公民也体现了公平原则。

加拿大外交部告知国民：当国外发生大规模突发性事件，在该国一切商业交通方式中断，个人交通工具也不可行的情况下，作为最后的应急手段，加拿大政府会组织公民撤离到最近的安全地区，但费用应由公民自理。在撤离完成后，被撤离的公民会收到相关费用的帐单，须在30天内付清。在2011年利比亚局势紧张时期，加拿大外交部的网站上公开标出了从利比亚撤离的包机票价，每张机票500加元(约合2600多元人民币)。

不无偿向海外公民提供脱困资金。对于在海外入狱或身无分文、生计难以为继的公民，西方发达国家政府不为他们支付费用，最多提供贷款。借款人必须在一定期限内偿还，且归还贷款与申领换发护照相挂钩，逾期不还不仅要支付利息，还可能被起诉。

美国法典第22编第2670条J款规定，国务卿有权为在国外遭关押的美国公民或赤贫的海外美国公民提供医疗、食品等紧急救助，前提是他们无法通过其他途径获得这些救助，且被救助人应予偿还。贷款人需提供可证实的住址和社保号码，并签署书面贷款协议；如不偿还，其护照将得不到延期或不能申领新护照。向申请人发放贷款后，申请人的护照上就会加盖备注章，写上：“该护照在某个有效日期之前仅限于返回美国使用”。如果申请人没有有效护照，驻外使领馆会为其颁发有效期十分有限的护照，仅供其回国使用。向政府借贷的海外公民逾期不还款超过一年，将由司法部提起诉讼；国务院可从国内税收部门获得其住址和所有带有社保号码的欠款账户；如不按期偿还回国贷款，国务院将告知商业信用局；收取贷款利息及附加服务费用，逾期不还90天后将课以罚款。澳大利亚驻外使领馆在特殊情况下也可以向在海外身无分文的公民提供小额紧急贷款，当事人也需要在回国之后上缴护照，且在债务还清前不能重新获得护照。

不免费提供紧急医疗救助。如果美国公民在国外患病，情况非常紧急，生命受到威胁，或者面临失去肢体或视力的危险，而公民所在地无法提供合适的救助，没有商业航班和包机服务，或者有这样的服务水平达不到要求，美国军方可以出动军机提供救助，但公民必须自己承担费用。军机救助按小时计费，大约每小时2000～10000美元。如动用直升机，费用大约是同距离商业航班商务舱价格的3倍。这还不包括医护人员费用。在服务开始前，使用方必须先支付定金。服务价格由国防部规定，不容议价。加拿大领事官员不可以为海外公民支付医药费及医疗运送、急救飞机或其他类似商业服务的费用，不可以对当事人的治疗事宜代做决定或干预治疗，也不能提供医药或相关法律建议。

不支付在外亡故本国公民的丧葬费用。美国国务院规定，处置在海外死亡的美国公民遗体及其他所有相关费用（包括但不限于火葬、土葬、墓地、骨灰盒、墓碑、墓地维护等）均由死者法定代理人承担。如法定代理人不在时，领事官员应要求死者的近亲属就如何处置遗体提出意见并承担费用。如果领事官员无法与其近亲属或法定代理人取得联系，则可以要求死者的朋友或利益相关方就如何处置遗体提出意见并承担费用。总之，领事官员无权替国务院或者任何个人承担与此相关的费用。德国外交部规定，领事官员可在运送遗体的可能性、费用以及当地入葬手续方面向死者的亲属提出建议，可以推荐当地丧葬公司。在一些特定国家，为了保障运送，所需费用可由死者亲属交与外交部后转给丧葬公司。为此，领事官员必须提前通过电话上报外交部，但不能使用公费提前垫付运送费用。加拿大外交部规定，领事官员不可以支付埋葬、火化或运回病故加拿大公民遗体的费用。

领事官不亲自搜寻海外失踪公民、不能以有违当地法律的方式救助被监禁公民。英国领事官员不可以以当事人名义开展实际搜寻海外失踪公民，即便当地调查部门未能有效开展工作；不能使用公共经费资助偏远地区失踪人员的营救行动，或在失踪人员不幸遇难的条件下承担遗体搜寻和运送的费用。上述费用由死者亲属或保险公司承担。澳大利亚外交部规定，搜寻失踪人员是所在国地方当局的职责而不是领事官员的职责。

对于在海外入狱的英国公民，英国领事官员不可以使违反当地法律使其免于牢狱刑罚，不能代付罚金；不能因其英国公民身份而要求特殊对待；不可以给予当事人法律建议或支付律师费用；不可以以当事人名义参与法律诉讼或干涉驻在国当地司法程序；不可以调查犯罪行为；不可以以其他人员名义向当事人寄送信件、包裹；不可以在刑期结束时阻止驻在国当局驱逐当事人，无论其是否曾合法定居在该国。如果美国公民在国外入狱，美国政府不能违反当地法律使被监禁的美国公民获得释放；美国大使馆和领事馆不能承担对美国公民的监护职责或保证该公民出庭；不能为被羁押的美国公民缴付保释金；不能担任其法律顾问，也不能为美国公民支付律师费用。澳大利亚和加拿大的相关规定内容也差不多。

不帮助公民办理海外出入境、居留、移民等事务。英国外交部告知公民，领事官员不可以帮助公民通关进入某一国家，如在当事人没有获得签证或护照无效的情况下，不能干预一国的移民政策和边检程序。澳大利亚领事官员不可以替公民办理他国签证、执照、工作或居留证；不可以介入他国的移民、海关或检疫等事项。加拿大领事官员不可以为本国公民进入驻在国向外国移民官员说情；不可以解决移民相关问题例如延长签证、申请入境加拿大或其他国家的签证。

这些西方发达国家领事官员和“不可为”清单还很长，不一而足。总之，对这些国家政府来说，领事保护不是对海外公民“大包大揽”，领事官员也不是哪里都能抹的“万金油”，驻外使领馆的领事保护受到诸多条件和因素的限制。进一步归纳起来讲就是，驻外使领馆在驻在国不拥有任何能够控制事件进展的实质性的行政或司法权力，只能通过建议、监督、敦促等方式来促使接受国当局保护海外本国公民的权益，保护的效果也是有限的。同时，领事保护涉及的事项十分复杂，尤其是当本国公民的行为违反驻在国法律并构成犯罪时，使、领馆须尊重驻在国法律，不能袒护当事人的违法犯罪行为。

正因为此，这些政府明示海外领保范围的有限性，强调对海外公民安全负责的应是公民自己。澳大利亚外交部表示，公众应清楚自己出国后所面临的各种风险和在降低风险方面应承担的责任，政府只提供建议，而最终责任在于公民个人。加拿大外交部旅行建议网站上特地用黑体字标明“旅行者个人为所作出的决定负责”。英国外交部文件提出，必须限定外交部为海外遇到困难的公民所能提供的服务的范围，并强调公民个人自身的保护责任意识。

对中国领保工作的启发

厘清领事保护中领事官员的“可为”与“不可为”，以及强调公民自身的责任，也是将来中国领事保护发展中应当予以强调的。进入新世纪以来，随着中国公民出国人数的迅速增加和海外安全事件的频频发生，领事保护问题受关注度不断提升。不管同胞走到哪里，祖国的领事关怀、保护与服务就延伸到哪里。但海外中国公民对于领事保护的认识也存在一些偏差，比如认为领事保护是灵丹妙药，政府能够帮助公民解决一切在境外遇到的问题。且看中国驻泰国使馆网站上曾刊登过的两个案例。案例一：游客张某来泰自由行，在公共场所吸烟并乱丢烟头，被巡警带至警局罚款。张致电使馆要求免予处罚。案例二：游客李某凌晨在酒吧区和站街女争吵，要求使馆领事官员为其讨回已支付的500泰铢色情服务费。这样的诉求明显超出领事保护和协助范围，中国领事官员不可能提供支持。

中国外交部发布的《中国领事保护和协助指南（2015年）》中明确列出了中国领事官员的“可为”与“不可为”。但与西方主要发达国家相比，《指南》的法律效力还比较弱。目前，我国关于领事保护的法律法规建设亟待加强。期待我国的领事保护能早日完成立法，以法律形式明确界定领事保护中的政府（领事官员）的“可为”与“不可为”，这样才能将宝贵的外交资源用在最关键的时刻和最需要的地方，真正做到让所有国人骄傲地宣布：“无论中国公民何时在海外遇到了危险，请你记住，你的背后有一个强大的祖国。”

（作者为外交学院教授，文章转自世界知识期刊）