据报道，2019年6月17日，国家发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮出席发布会，当被记者问到“稀土会不会成为中美贸易摩擦的一个强有力的反制手段？”时，她这样回答：“当前全球产业链条紧密相连，环环相扣，没有协同合作就没有发展进步。中国一直积极维护多边贸易体系，支持经济全球化，秉持开放、协同、共享的方针，推动我国稀土产业的发展，愿意以稀土资源和产品满足世界各国发展的正当需要。但是，互利共赢需要各方诚意维护，某些国家罔顾世界贸易规则、破坏全球化产业链条，对此我们坚决反对。如果有谁企图利用中国的稀土资源制造的产品反用于遏制、打压中国的发展，我们也坚决反对。”

同时，她还透露，6月4日，国家发展改革委相关司局召开稀土行业专家座谈会，分析行业发展现状，就推动我国稀土产业高质量发展听取意见建议。与会专家指出，“要加强出口管控，建立稀土出口全流程追溯和审查机制。”

2019年5月中美贸易战升级之后，有人建议我们在必要时可以打“稀土牌“。5月29日，新华社、《人民日报》先后刊出时评指出，“美方想利用中国出口的稀土所制造的产品，反用于遏制打压中国的发展，中国人民决不会答应。当前美方完全高估了自己操纵全球供应链的能力，在自我沉醉的空欢喜中无力自知，但其清醒后注定要自打嘴巴。中国有关部门已经多次发表严正声明，中美两国产业链高度融合，互补性极强，正所谓合则两利、斗则俱伤，贸易战没有赢家。奉劝美方不要低估中方维护自身发展权益的能力，勿谓言之不预！”

结合发改委的最新表态，似乎有这样一种暗示：我国可能会在必要的时候真的打出“稀土牌”。《纽约时报》也在讨论稀土是否会成为中国反击美国的一张“王牌”。无独有偶，美国保守智库传统基金会于2019年6月13日发布第4968号“问题简报”，对中国打稀土牌会不会奏效发表了看法。这份简报的标题是：《在稀土矿这一点上中国是纸老虎》。先不管人家说得对不对，让我们先看看2010年中国也曾拿稀土做过文章，结局如何吧。

中国2010年稀土政策及影响

稀土是一种重要的战略资源，因冶炼提纯难度较大而显得供应稀少而得名“稀土”。中国稀土消费量约占全球70%，供应量则占全球90%。2010年的时候，国内舆论大肆炒作稀土是战略资源。让人感觉似乎如果我们不利用稀土来控制世界未免就太傻了。在这种舆论背景下，中国于2010年7月宣布对稀土实施出口配额限制，导致出口大幅减少，价格飙升。当时世界90%以上的稀土生产来自中国，依赖稀土的各国遭遇突然冲击。虽然有不少国家（特别是日本）提出质疑和批评，但中国继续坚持推行这一政策。结果，在别无选择的情况下，各国纷纷采取各种方法进行积极应对。

一方面，加拿大、澳大利亚、印度、哈萨克斯坦、越南等国家加入了开采提供稀土资源的行列。而日本也在自己的专属经济区海底发现了含有稀土的矿床。另一方面，日本等国企业加紧开发减量使用稀土的生产技术，各国共同努力开源节流，很快取得了成果。两年后，中国造成的稀土供应危机就大幅缓解。很快，中国限制稀土出口的措施开始出现了问题，各国从中国进口量大幅减少，连我们自己确定的稀土出口配额都用不完。出口不畅导致中国稀土库存急剧升高，在发现自定的高价维持不住了之后，开始减价甩卖，内蒙古和江西的稀土矿山被迫进行了停产。原因是在世界高科技产业中被认为不可或缺的稀土的需求出现了锐减，库存堆积如山。就这样，中国的稀土行业只得惨淡经营。2014年3月世界贸易组织判定中国稀土出口管控违背WTO贸易原则。面对裁决结果，中国商务部宣布正式取消稀土出口配额制度，从2015年1月1日起企业只需凭出口合同即可申领出口许可证。之后，中国稀土出口重回逐渐增长的态势。接下来，让我们来看看美国方面是如何看待中国2010年的举动和如何应对的。

美国方面的反应和应对

就在2010年中国宣布要对稀土实施出口配额制度以后，美国华盛顿著名智库“传统基金会”就曾于2011年3月23日举办研讨会，讨论美国国会是否有必要，就稀土元素的市场供应采取行动。在会上，传统基金会亚洲研究中心研究员史剑道（Derek Scissors）表示，中国不会完全断绝稀土出口，数据显示，中国实际出口的稀土，数量比政府所定的配额还要高。史剑道说：“为了稀土出口政策而导致贸易争端，并不符合中国的利益。美国从中国进口物品为中国带来许多就业机会……中国不会想在这个问题上限制美国的市场准入，因为美国很容易进行报复，其后果对中国来说，也非常严重。”

传统基金会中国安全和政治问题研究员成斌也曾表示，美国或许可以对中国表示这方面的关切，但是归根结蒂，那是中国自己的矿产，它要如何控制是自己的事。因此，他认为这个问题的关键还在于美国要做好其他准备，例如通过一些激励性措施恢复本地稀土矿的开采。他说：“如果中国不愿意卖(稀土材料)，或者不想多卖，那么美国就应该为本土生产提供鼓励性政策。这不是说给予补贴，而是说减少限制。例如，这方面的限制是否过头？是否有环境或者劳工方面的因素限制本地稀土生产？这些都是需要考虑到的问题。稀土是战略性物资，也对美国经济更具竞争力相当重要。”作为6月13日发表的“问题简报”的第一作者，成斌在建议中，基本延续了这个思路，建议美国政府多管齐下，鼓励美国国内的稀土矿公司恢复稀土矿的开采。

美国为摆脱依赖所做的努力

特朗普入主白宫以后，美国采取了一系列动作，旨在让美国逐步摆脱在稀土上对中国的严重依赖。2017年12月19日，美国地质调查局公布了自1973年以来对美国矿产资源的首次评估。这份862页的报告显示，美国的白金、锰和稀土金属等主要矿物，都仰赖从中国、俄罗斯等少数几个国家进口。23种关键矿物中有21种靠海外进口，其中20种主要依赖于中国，包括几乎所有用于高阶电子产品的稀土金属；而多数铂族元素则来自俄罗斯和南非，铌来自巴西，钴则来自刚果。

2017年12月20日，美国总统特朗普签署行政令，要求美国联邦政府立刻提高美国稀土资源的产量，在对这种资源的勘探、采矿和加工的规模上进行扩充，最重要的是对私企的开采流程进行简化。该行政令把包括钴在内的35种矿产资源列为“重要矿物”，指示要扩大在国内的勘探、开采和回收。特朗普声明，此举意在减少关键矿物供应中断对美国造成的冲击，不管中断原因是敌对政府行为还是自然灾害或是其他，“美国不能继续靠依赖像俄罗斯和中国这样的竞争对手，来维持我们的经济实力和国家完全。”

在2017年12月，传统基金会的成斌认为，美国稀土全靠进口这一问题给美国军队长期对抗中国的能力带来挑战。他说：“在我看来，稀土只是工业基础这个大问题中的一小部分，这个基础关乎美国在与中国持续冲突中能维持多久、如何维持、有哪些替代品、我们的韧性如何，等等，各方面的问题。”此外，他还说：“中国似乎正在逐渐限制进一步的稀土出口……美国国防部说，我们没有稀土问题。我们这里要记住的一件事应该是美国的前景规划。在一场90天的战争里，我完全接受稀土不是问题的说法；但是，如果这是一场三年的战争，我不确定我们是否可以确信现在没有、将来也不会出现稀土短缺。”

其实，美国方面早就有所动作。2010年，对稀土材料有严重依赖的国防产业就敦促国会和国防部就如何降低中国限制稀土出口的影响作出研判。同样是在2010年，一份名为《国防供应链中的稀土原材料》的报告显示，“美国国防部正在评估美国军事工业对稀土的依赖，并打算采取措施减少这种依赖和扩大供应商基础；稀土材料不足的状况已经影响到某些武器系统的生产周期，但重构可靠的稀土原材料供应链受基础设施投资、发展新型技术和购买专利等问题掣肘，要达成上述目标需要花费至少15年时间。”

美国的这种努力仍在继续，而且有加大之势。2019年3月，美国政府相关人士在接受采访时透露，为确保高科技产品和武器装备生产所必需的稀有金属不受制于人，特朗普政府将推进相关资源的回收再利用，主要包括研发从废旧锂电池中提取稀有金属的技术。2019年2月，美国能源部划拨了1500万美元的预算，在伊利诺伊州新建了国家回收研究基地，旨在通过与大学、民间机构的合作，从锂电池中提取钴、锂等稀有金属的技术用于实际生产。此外，还一个面向新兴企业的有关废旧锂电池有效回收保管方案的招募活动也已启动，中标企业将获得总额达550万美元的奖金。有相关消息人士称，一旦稀有金属回收工作走上正轨，美国所需的稀有金属将完全实现国内供给，从而大幅降低从中国的进口。

综上所述，如果中国真的打出“稀土牌”，美国方面可能也不会乱了什么大的阵脚。难怪传统基金会最近发布的“问题简报”的三位作者在标题中敢用“纸老虎”这样的字眼。

为了让更多的人了解这份“问题简报”的内容，本人已将“简报”全文翻译成中文，通过本公众号和大家分享。如果您想看英文原版，请自行上美国传统基金会网站下载。如需转载，请务必注明出处。

以下为美国智库传统基金会亚洲研究中心2019年6月13日发布的第4968号“问题简报”全文翻译。

中国在稀土矿这一点上是纸老虎

作者：成斌、尼古拉斯·洛里斯和克龙·克勤

在两国就未来贸易关系进行谈判时，美中两国正在寻求优势，以影响对方的行为。最近，作为这一姿态的一部分，中国（有关领导人）暗示，北京可能会利用其作为全球领先的稀土矿物供应商的地位——这些金属对从手机到战斗机等所有事物都至关重要——作为迫使华盛顿放松或取消对超过3000亿美元的（中国输美产品的拟征的）贸易关税。然而，这种战略不太可能显著限制美国制造业，也不太可能对美国谈判人员施加决定性的压力，因为这些资源实际上非常丰富。中国以前曾试图利用它们作为讨价还价的筹码，但适得其反，并刺激了供应链的多样性和弹性。

稀土矿物是重要的和丰富的

稀土矿物有17种，这些元素由于其相对强度、重量轻、导电性高，在多个行业中至关重要。美国政府认为这些因素对国家经济和国家安全至关重要，特朗普政府目前对中国商品的关税中免除了稀土矿物。与它们的名字相反，美国地质调查局将REM描述为“地壳中相对丰富的”，但这并不意味着它们很容易被提取。

稀土矿物通常与其他矿物混合在一起，矿石必须经过彻底精炼才能用于制造。例如，原矿经常经过“溶剂萃取”，这需要将矿物通过数百个液体填充的桶中分离单个元素，而且这个过程必须重复数百甚至数千次。一般说来，特别是稀土矿物处理，在美国面临环境法规的壁垒，这使得中国得以，尽管中国的储量只占全球稀土矿物的36%左右。2004年至2017年间，全世界使用的稀土矿物约80%来自中国。

以稀土矿物作为威胁是中国的失败战略

中国以前一直试图利用这种市场支配地位来谋取利益。2010年，一艘中国渔船在有争议的尖阁列岛附近与两艘日本海岸警卫队船只相撞。捕鱼船的船长被拘留，并计划接受审判。然而，在中国强烈抗议之后，日本政府没有审判就让船长回到了中国。尽管船长回到了中国，北京决定禁止向日本出口稀土矿物。官方称，这是为了确保国内储备充足，供应中国产业，但人们普遍认为，这是渔船事件后的一种惩罚形式。

反过来，这一禁运不仅给稀土市场，而且在包括国防工业在内的这些金属用户中掀起了冲击波。虽然这导致了短期价格飙升和一些混乱，但长期效应显示了自由市场的现实。在中国作出决定后，许多国家要么重新开放已经关闭的矿山和设施(例如美国的山口矿)，要么开始在自己的地盘上进行勘察，以寻找新的矿源。

在中国采取该举措几年之后，澳大利亚和美国都大幅增加了稀土矿的生产。巴西、马来西亚、俄罗斯、泰国和越南也是如此。印度和加拿大也发现了新的储备。最近，日本发现了一个大型的海外稀土矿床，估计能够满足几个世纪的需求。

此外，世界贸易组织(WTO)对中国的行为做出了不利的裁决。认为禁运和销售配额违反了世贸组织规则。到2015年，中国结束了配额制，尽管仍要求（相关单位）在出口稀土时获得出口许可证。其结果是稀土价格下降，中国境外的一些矿山再次关闭。

然而，面对这种新的威胁，北京面临制造永久竞争对手的真正风险。对源自中国的供应链的安全和稳定性的怀疑可能会加剧，尤其是考虑到稀土矿的国家安全用途。同样重要的是，在确定新的储备后，其他国家现在可能比2010年能够更快地获得替代品，从而甚至限制了中国任何行动造成的中期波动。

放松对国内稀土矿发展的监管至关重要

根据美国地质调查局的数据，美国拥有丰富的矿产储量，其中许多评估数据已经过时。然而，当繁琐的法规和看似无休止的诉讼阻碍开采时，美国丰富的稀土矿物却没有给美国带来什么大的好处。美国国内的矿山已经不得不面对在廉价劳动力和极其宽松的环境法规这两个方面和中国（的同行）竞争。

华盛顿也没有提供帮助。在美国，新矿的建立和运营可能需要十年或更长时间。除了联邦、州和地方各级的几十条主要环境法规外，美国矿山还必须遵守十几项主要环境法规。改善监管环境，妥善防范环境风险，防范无谓的诉讼，将提供新的经济机会和稳定稀土供应。政策改革应改善和调整监管环境，允许采矿，同时保护空气和水质。

目前，美国的采矿作业并非如此。例如，阿拉斯加的卵石矿场（PebbleMine)是至少70个已知稀土元素的故乡。然而，奥巴马政府的环境保护局(EPA)根据《清洁水法》发布了先发制人的否决权，禁止在矿场经营者向该机构提交许可证之前开发该矿。环保署的案例基于对一个假设矿场的环境分析，该假设矿不能接近达到州和联邦关于美国采矿活动的标准。

在陆军工程兵团颁发许可证四年后，美国环保署曾经利用其权力，追溯否决了一个煤矿的许可证。这种不受约束的权威，同样很容易针对稀土矿，对投资者和矿主产生了令人寒心的经济影响，并造成了巨大的监管和经济不确定性。

然而，允许美国矿山开采的明智法规将比在中国运营的矿山更安全、更环保。此外，即使有更简化的审批程序，新矿仍需要数年时间才能上线，但现在是时候制定这一政策了。虽然中国目前对稀土加工有控制，但新项目正在开发中。美国唯一的稀土矿（山口矿），面临自身的财务困难，建设的一个加工厂将于2020年上线。该矿自20世纪50年代初开始运营，于2002年关闭，但在2012年重新启动，随后该矿的所有者钼矿公司（Moly Corp）于2015年6月宣布破产。目前，山口矿的所有这MP材料公司用船运5万吨矿石到中国进行加工。MP材料公司董事局主席之一詹姆斯·利辛斯基(James Litinsky)估计，“到明年，山口矿应该能摆脱中国实现自给自足，并生产自己的分离稀土产品。

此外，总部位于得克萨斯州的蓝线公司（Blue Line Corp）正在与澳大利亚稀土矿商莱纳斯（Lynas）合作，在得克萨斯州建立一个分离设施，这将是多年来，在中国以外首个此类设施。得克萨斯矿产资源公司（Texas Mineral Resources Corp）还计划在该州开发一个矿床，并在旁边增加一个加工厂。为美国新矿场创造一个可预测、高效的监管途径，将确保这些加工单位有足够的可加工的原材料供应。

建议

尽管中国在稀土矿物上的姿态不太可能产生预期效果，但美国应该利用这次机会，通过改革过时的法规和规划未来，改善其对这些战略资源的姿态。

#改革过时的环境法规。国会应该改革与经济发展和环境保护并致过时的环境法规。这包括改革和现代化联邦水政策和主要环境法规。

具体而言，国会应：

*《清洁水法》明确规定”可通航水域“，以严格限制联邦政府的权力。

*禁止根据《清洁水法》第404条行使先发制人否决权和追溯否决权。

*授权各州管理其水资源，同时防止它们滥用《清洁水法》第401条来阻止非水问题的项目。

*废除《国家环境政策法》。该法没有改善环境，结果反而沦为一种工具，让那些不受特殊利益集团欢迎或不受忽视科学和技术逻辑的政客们欢迎的项目被拖延和被阻碍。废除该法不会损害环境管理，它将为消除州环境和其他联邦要求的重复提供机会。

*改革《濒危物种法》。该法在很大程度上是一个无效的保护工具，但它已经成功地阻止了经济发展，产生了不正当的激励，并产生了意想不到的后果。

#禁止在监管程序中使用碳的社会成本，并消除机构监管温室气体的能力。联邦政府使用碳的社会成本来计算法规减少二氧化碳排放的气候效益或基础设施项目的”气候成本“。用于估计碳的社会成本的模型具有很强的主观性，并且不足以用于决策。

#研究稀土矿物库存。国会应要求国防部提供一份关于国防储备能力的报告，以便在此类矿物不能从中华人民共和国和（或）俄罗斯获得的情况下，不间断地向国防工业基地提供所需的稀土元素，以支持关键武器的生产。本报告还应包括除了储存稀土供应链之外，其他方法的潜在选择。

#保护山口矿。美国应禁止向任何外国投资者出售山口矿。可以要美国外国投资委员会就此进行审查，这样做是合理的。

结论

稀土矿物对现代技术和国家安全至关重要。中国威胁要限制稀土矿物的可获得性（尽管该战略存在缺陷）应该被严肃地考虑和适当地做出有针对性的计划。目前，美国非常适合迎接这一挑战，但它也必须采取审慎行动，以便能在将来立于不败之地。

作者简介：成斌(Dean Cheng)是传统基金会凯瑟琳和谢尔比·卡隆·戴维斯国家安全和外交政策研究所亚洲研究中心的高级研究员。尼古拉斯·洛里斯(Nicolas D.Loris)是传统基金会经济自由研究所托马斯·罗经济政策研究所的副所长和能源与环境政策方面的赫伯特和乔伊斯·摩根研究员。科龙·克勤(Klon Kitchen)是戴维斯研究所道格拉斯和莎拉·艾莉森外交政策中心技术和国家安全方面的高级研究员。

（文章转自“隔洋看世界”微信号）