根据1994年巴勒斯坦民族权力机构与以色列签署的《巴黎经济议定书》，同年成立的巴勒斯坦货币管理局（PMA）为巴勒斯坦中央银行，在制定金融政策、储备外汇、管理外汇交易、调控和监督银行活动等方面起着主导作用。然而，由于没有独立货币及与以色列贸易关系的不平衡，巴勒斯坦金融体系长期缺乏足够独立性。新一轮巴以冲突爆发后，巴勒斯坦2023年经济已萎缩5.0%，进入2024年，巴勒斯坦经济增长和金融稳定持续受到严重冲击。

没有自己货币的金融体系

巴勒斯坦至今没有自己的货币，主要使用以色列货币新谢克尔（NIS）、约旦货币第纳尔（JOD）和美元，加沙地带还使用埃及镑（EGP）。巴勒斯坦民族权力机构对外币账户没有任何限制。近年来，巴试图减少对以色列货币的依赖，但由于外贸和税收大部分依靠以色列，巴争取货币独立的努力在短期内恐怕难以取得重大进展。

银行部门在巴勒斯坦金融体系中占据主导地位。巴央行共监管着13家银行即六家巴勒斯坦银行、六家约旦银行和一家埃及银行，并在约旦河西岸地区与加沙地带设有378家分行和办事处，截至2023年，其总资产约为214亿美元。成立于1960年的巴勒斯坦银行是巴最大本土银行，也是巴流动性最强的银行之一，该银行曾在1967年第三次中东战争期间被以色列占领军关闭，后于1981年恢复营业。约旦银行业在巴银行体系中具有重要地位，其中，阿拉伯银行（Arab Bank）、开罗—阿曼银行（Cairo Amman Bank）与约旦银行（Bank of Jordan）主导着巴金融活动。巴以问题是巴银行业难以绕过的最严峻挑战之一，每当巴以冲突爆发，都会对巴银行业造成沉重打击。冲突使许多本土家庭收入锐减，不得不通过变卖资产、延期支付账单或借款等方式来维持生计；还导致大量企业无法偿还贷款，由此产生的不良贷款使商业银行损失惨重。为防止坏账进一步增加，部分银行选择在巴停业，而继续营业的银行则加强了信贷管理，缩减非公共事业的经济部门贷款。也因此，近年来巴央行在强化“金融稳定工具包”方面取得重大进展，宏观审慎管理工具、危机管理安排和支付基础设施等能力得到加强，其对监管资本的要求（13%的风险加权资产，包括2.5%的资本保护缓冲）远高于2010年推出的旨在加强银行业监管的《巴塞尔协议Ⅲ》最低要求，并引入了额外的缓冲（如国内系统重要性银行附加费等）。尽管自2007年起巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）完全控制了加沙地带，在加沙经营的巴勒斯坦银行仍严格遵循巴央行措施维持其业务，避免与反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）法规发生冲突。

此外，巴勒斯坦资本市场管理局根据2004年颁布的13号《资本市场管理法》对证券业进行监管。巴证券交易所（PEX）成立于1995年，旨在促进对约旦河西岸地区和加沙地带的投资。该交易所最初是一家私人持股公司，于2010年2月转型为公众持股公司。巴证券交易所在成立时就实现了全自动化——这是阿拉伯世界第一家全自动化的证券交易所，其成员证券公司（经纪类公司）在西岸和加沙都有业务，授权托管人可代表外国投资者工作。截至2023年底，巴证券交易所共有47家上市公司，涉及金融服务业、保险业、投资业、工业和服务业五大领域，上市公司股票大部分以约旦第纳尔交易，部分以美元交易。

然而，频繁爆发的巴以冲突经常对巴勒斯坦证券交易所造成冲击，动荡的形势导致投资者普遍信心不足。例如，2000年，巴以爆发大规模冲突导致交易所关闭两周，重新开放后，每周的交易次数由五次变为三次；2006年哈马斯上台后，巴股票市场指数大跌，市场资本从2005年的51亿美元缩减至20亿美元；而本轮巴以冲突爆发后，巴股票市场受挫，指数大跌，市值缩水。截至2023年底，巴股市市值从冲突前的48.9亿美元下降至46.2亿美元，市场指数从冲突前的633.4下降至588.7，平均每日交易额从冲突前的180万美元下降至110万美元。

存在不稳定风险的银行部门

巴勒斯坦银行体系拥有较为充足的资本和流动性缓冲，不良贷款（NPL）稳定在总贷款的4.1%。但随着巴经济的持续恶化，资产质量恶化和存款增长疲弱的迹象正在显现。国际货币基金组织曾警告称，由于流动性撤出、财政支出减少、与以色列银行关系中断（自2006年至今）及不良资产（尤其是房地产）增加，巴银行业存在不稳定风险。而新一轮巴以冲突的持续将加剧贷款违约风险，给加沙和其他被占领巴勒斯坦领土的银行部门带来巨大压力，威胁巴金融系统稳定。

与此同时，巴勒斯坦银行部门对巴民族权力机构的直接和间接敞口仍然很高。由于近年来国际社会对巴经济援助急剧下降（尤其是对加沙地带），巴财政赤字持续扩大，巴民族权力机构在私营部门、养老基金和国内借款上积累了大量欠款。2022年巴银行部门对巴民族权力机构贷款占贷款总额的36%。巴财政危机波及银行业，不断增加的欠款导致市场缺乏信心且全面流动性短缺，债务（包括欠款）仍无法持续。雪上加霜的是，本轮巴以冲突导致巴财政赤字急剧扩大，目前占国内生产总值（GDP）比重达2.6%，若再不加以控制，恐造成不可估量的损失。

值得注意的是，巴银行部门过剩的现金压力仍然很大。以色列对巴银行位于约旦河西岸和加沙地带分行之间的现金流动限制，造成加沙地带金融系统存在间歇性流动危机，并对巴包括美元、第纳尔和新谢克尔在内的所有常用货币造成影响。由于以色列政府对巴银行向以色列银行（即以色列央行）的现金存款装运金额设定了每季度45亿新谢克尔的配额，为缓解滞留在约旦河西岸的新谢克尔纸币过剩的问题，巴央行曾要求以色列央行将配额提高到每季度70亿新谢克尔，但遭到后者拒绝。因此，巴银行部门持续面临流动性管理挑战。

风险上升的根源：被占领下的经济

历史上的巴勒斯坦一度经济繁荣，但在1948年以色列建国和随后占领巴勒斯坦土地后，巴勒斯坦经济形势急剧恶化。作为1993年以色列与巴勒斯坦解放组织签署的《奥斯陆协议》的一部分，上世纪90年代初达成的一系列“和平协议”，使巴勒斯坦在经济上完全处于从属地位。

此后，巴勒斯坦经济严重依赖以色列，其约70%的商品和80%的服务来自以色列，每年消费约40亿美元的以色列产品。根据《巴黎经济议定书》，以色列负责对运往巴勒斯坦的物品征收关税，并对在以色列工作的巴勒斯坦人征收个人所得税，每月定期将税款移交给巴方。这笔款项每年约为23亿美元，约占巴政府运营预算的2/3。作为一种向巴方施压的手段，以色列曾数次“断供”。新一轮巴以冲突爆发后，以色列驱逐了巴务工人员，并截留巴方（主要是加沙地带）资金交由第三方保管。一旦巴出现任何违反协议的行为，以色列都将立即冻结所有巴相关资金支付。

与此同时，在新一轮巴以冲突发生前，巴以问题正日渐边缘化，国际社会对巴援助持续下降。国际社会提供的预算支持是巴财政收入的重要来源。然而，以色列转交税款的不确定性及国际援助金额的波动，增加了巴财政管理难度，巴多次向以色列递交申请，要求重新修订《巴黎经济议定书》，均遭拒绝。国际援助虽在一定程度上缓解了巴财政困境，避免当地经济完全崩溃，但随着巴以问题的不断边缘化，国际援助急剧下降，从2015年的31亿新谢克尔下降至2022年的12亿新谢克尔。近两年，由于外部财政援助未能及时到位、以色列持续对巴封锁等原因，巴出现严重财政困难，而缺乏财政空间，则将在应对危机时难有充分政策反应空间。

由于缺乏独立货币，巴勒斯坦货币管理局对利率没有控制权，货币政策几乎没有空间，而强劲的谢克尔汇率削弱了巴生产商在国内外市场上早已受损的竞争力。此外，以色列还在不断加大力度监管加密货币。2023年5月，以色列当局没收了全球最大加密货币交易所——币安的约190个账户，理由是这些账户与哈马斯和“伊斯兰国”等极端组织有联系。

2017年，美国国际开发署（USAID）的一项“包容性增长诊断”研究发现，行动、进出和贸易受限导致的高交易成本是巴勒斯坦经济增长的最直接障碍，其次才是能源和水资源不安全。因此，以色列若能放松对巴限制，则将最大限度地促进巴经济增长。当前，新一轮巴以冲突仍在持续，只有早日实现停火止战，并敦促巴以双方在两国方案的基础上举行政治对话和谈判，建立独立的巴勒斯坦国，才可能使巴以之间实现持久、公正的和平，进而实现经济的可持续发展。巴若要实现高经济增长并克服财政危机，还需巴民族权力机构、以色列和国际社会的协调努力。同时，巴还应采取系列改革措施，包括进一步改革财政支出，改善商业环境，推进经济数字化转型，实施关键能源基础设施建设项目等。金融是经济的核心，若能建立独立的金融体系，确保银行系统保持资本充足，逐步减少银行对政府的敞口，加强银行监管和危机管理能力，巴勒斯坦金融体系才能更好发挥资源配置作用。

（作者为中国社科院西亚非洲研究所副研究员，文章转自世界知识期刊）