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韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设
龚群
发表时间:2013-11-04 10:13 来源:国际网
第二次世界大战后,韩国作为一个新生国家,进行了长期的反腐败斗争。韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设,可分为军人政权时期和文官政府时期。这两个时期的特点的不同在于,前者主要依靠领导人的决心与威权,后者则主要依靠行政伦理的制度建设。实践表明,只有通过扎实的行政伦理制度建设和法制建设,从预防入手和依法治腐,才可真正见其成效。

官员腐败是世界性的难题,并且几乎是从人类社会有了政府和官吏以来就存在的问题。所谓腐败,也就是官吏利用职权超越法规与职责范围,非法或不正当地牟取私利。惩治腐败从来都是政治生活中的重要议题。腐败严重,政府必然失去人民的信任,因而腐败问题是一个关涉国家政权生死存亡的大问题。惩治腐败在不同社会不同历史时期有不同的措施与方法。第二次世界大战之后,在一个相对和平的世界环境之中,进行现代化经济建设是绝大多数国家的选择。在这一追求现代化的过程中,各国政府都在不同程度上遇到了官吏腐败的问题,这一问题在不同程度上影响到现代化的进程。在社会法规之外,针对行政人员这一特殊群体提出相应的伦理规范要求,加强行政伦理建设,是现代社会反腐败的有效途径之一。与腐败和反腐败概念不同,行政伦理是一个现代概念。行政伦理实际上指的是在反腐败的斗争中加强伦理制度建设的问题。然而,如果不扫除腐败也就不可能确立行政伦理,甚至,人们几乎把反腐败与行政伦理看成是同义词。在现代社会,行政伦理制度也是在反腐败的过程中得到人们的重视和加强的。韩国反腐败斗争走在亚洲的前列,其反腐败斗争以及行政伦理建设已经取得了相当大的成绩。虽然韩国政府离世界最廉洁政府还有一定距离,但研究分析韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设经验,对我国当下进行的反腐败斗争无疑有着积极的意义。

一、韩国军人政权时期

第二次世界大战之后,韩国作为一个现代国家成立。在韩国建立现代国家之初,其腐败现象对于国家的发展起着严重的阻碍作用。李承晚的第一共和国时期,虽然也提出了反腐败的行政伦理建设,但只是形式而已。例如,发表了《公职伦理确立宣言》,并设立了以反腐败为目的的独立监察机构。然而,在李承晚政府中却盛行潜规则,即幕后的政治贿赂制度化,使得那些行政伦理措施仅仅成为纸面上的东西。二战后,韩国政府拍卖日本人留下的工厂,而不贿赂政府官员,不与政府官员有私人关系,就不可能买到工厂,因此,当时的政府不可避免地腐败成风。第二共和国以反腐败的口号上台,其中,最重要的是颁布了《公务员财产登记法案》,但是由于没有在国会通过,因而这一行政伦理建设和反腐措施并没有得到落实。

韩国政府的反腐败斗争以及行政伦理建设的重大转机是在朴正熙掌权的第三共和国时期。1961年5月,朴正熙通过军事政变上台,建立军人政权。韩国自第三共和国开始,才有了经济的高速发展。朴正熙的军人政权与其他国家的军人政权有很大的不同。朴正熙自己严于律己且十分廉洁,执政近二十年,生前死后都没有受到贪污的指控。并且,朴正熙政权加强行政伦理建设,制定了处罚贪污受贿的法律,并以反腐败的名义实施了强制性的、超越法律的措施。同时,朴正熙政权推行政府主导的大企业优先经济发展模式,韩国经济开始腾飞,出现了所谓的“汉江奇迹”。然而,这种政府主导的资本主义经济发展模式,导致了各种行政官员牟利的机会越来越多。并且,由于韩国的行政伦理的制度建设才起步不久,官员的许多违规行为并没有从制度上进行规范。因此,虽然朴正熙本人很廉洁,他却无法使他的政府官员像他一样自律,官员受贿犯罪和违纪案件每年以超过30%的速度增长。官员腐败日益严重从而引起国民的日益不满。朴正熙说:“由于行政机构缺乏社会监督,国家公职经常由于成为谋取私人利益的工具而遭亵渎。整个机构的制度化了的腐败现象即由此产生。其后果导致整个国家的病态。”正是在这种背景条件下,在第四共和国时期,1975年,朴正熙政府把官员腐败行为提到了危及国家安全的高度,随之采取了一系列的强制性措施,发起了“庶政刷新运动”,大力肃清有问题官员,并对政府官员腐败惩治实行“集体责任制”,即对于出现腐败问题的一级责任监察员和二级责任监察员都进行连带处分。“庶政刷新运动”不仅肃清了数万名素质较低或违法违纪的政府官员和公务员,而且也树立起了新的政府和公务员形象。然而,运动式的强制性措施不可能长期实施;并且,朴正熙政权在反腐败运动中始终采取自上而下的强硬措施,使得整个政治生活专制色彩浓重,并使得国内政治矛盾激化,最后导致朴正熙本人被暗杀。全斗焕上台后,即韩国第五共和国时期,也没有放松反腐败斗争。上台之初,全斗焕就表明要开创一个“廉洁政治的时代”,并发起了“社会净化运动”。在这场运动中,有大量的官员由于腐败被指控和逮捕。更重要的是,全斗焕时期的反腐败斗争在制度化方向上向前迈进了一大步,颁布了《公职人员伦理法》、《公务员服务规定》和《国家公务员法》,使得韩国的反腐败从运动型向伦理制度化建设方向转化。在这三项法律中,尤以《公职人员伦理法》为重要。这项法律,其主要内容为财产登记和财产公开制度、礼物申报制度和就业限制三项制度,并且也开始了依据这一法律进行公务员的财产申报登记(但在当时为非公开项目,并且在有限的高层官员中进行)。然而,具有讽刺意味的是,全斗焕政权一方面进行反腐败的社会净化运动并在韩国的行政伦理建设上迈出了重要的一步,全斗焕自己及其家族却利用总统的权势,大肆贪污受贿。“持续8年绝对权力的统治引起了诸多大案……表明政界、财政界、乃至包括总统亲属参与的权力型腐败已达到了无可救药的地步。”卢泰愚领导的第六共和国力图进一步推进反腐败斗争,并提出了“新秩序、新生活”的反腐倡廉口号,然而,许多反腐败的措施也只是徒具形式。不过,卢泰愚从制度上推进的反腐败措施是通过了财产公开制度的实施案,并且他本人于1988年带头公开了总统财产。

二、韩国文官政府时期

1992年,韩国第一个民选的文官政府诞生,这就是金泳三政府。金泳三把腐败称为“韩国病”,并发布惩治腐败、建设新韩国的宣言,制定了清除腐败、搞活经济和建设国家新面貌三大任务。为清除腐败,金泳三以身作则,将自己以及家属的财产公之于众,把在卢泰愚时期就推行了的官员财产公开制度通过法令形式强化为所有官员和公务员的政治责任和义务,表明韩国行政伦理法制化新阶段的到来。而在金泳三政府时期最为世人称道的是他所发起的“无禁区的整顿活动”,重点对政府高级官员与企业界商人相互之间的不正当的经济活动进行调查。在这一活动中,把两位前总统全斗焕和卢泰愚押上了法庭,韩国人民无不拍手称快,称之为“历史性的大审判”。审判全斗焕和卢泰愚,不仅是因为其以权谋私,贪污腐败,而且还有“军事叛乱”罪。因此,对这两位通过军事政变上台的前总统的审判,也表明了韩国走上程序化民主国家的道路。此外,加强了反腐败的伦理制度建设。三次修订《公务员伦理法》,加强对虚假申报处罚的规定,新增利用职权取得的财产罪、拒绝财产登记罪等;还修订了《政治资金法》,实行金融实名制,杜绝腐败和不正之风的源头。然而,金泳三政府并没有能够真正根治腐败,就在金泳三总统大力开展反腐败的同时,其亲信和其亲子则利用总统的权力大搞腐败受贿,使得人们不得不怀疑金泳三政府的反腐败成效。1998年,金大中当选为韩国第二任民选总统。金大中作为在野党领导时,就积极地进行反腐败运动。金大中当选总统后,宣布要彻底清除腐败,不会把反腐败作为权宜之计。金大中总统上台不久即制定了《反腐败大纲》,提出建立廉洁正直、透明而负责的政府和公平正义的社会发展目标。1996年,金大中作为在野党领袖时,就提出了《防止腐败法草案》,对现有的反腐败规定进行归纳整理,全面分析腐败产生的原因,进而制定一部全面的反腐败法案。2001年,经过反复修改,《防止腐败法》在国会高票通过。《防止腐败法》的颁布,标志着韩国反腐败斗争的伦理制度建设进到了一个新的阶段。防止腐败法案与以往的法规和措施相比,有着显著的不同。一是相对以往政府主导反腐败斗争不同,主张组建一个不屈服于各种压力的独立的司法机构。二是对《公职人员伦理法》中关于公务员行为规范的抽象规定具体化。并对滥用职权牟取私利等行为规定了明确的处罚依据。三是新的规定断绝了公务员及其亲属利用职权牟取私利的可能性,并将收受贿赂及礼物的界限具体化。此外,保留了现有《公职人员伦理法》中的退休后再就业的限制和到有关机关就职的规定,增设了因腐败行为免职的公务员10年内不得到有关机关任职的规定。四是为提高国家公务员伦理委员会的审查公正及强化机能,委员会9名成员全部由外界人士担任,并由市民驱逐腐败团体推荐。五是成立高级公务员腐败调查部,其特别调查员不受任何限制,独立进行司法活动。为了使实质性的司法活动得以有效进行,还增加了对金融机构的查账权和向公共机构的协助申请权。《防止腐败法》的这一方面内容使得韩国的反腐败斗争与以往的区别在于,在军人政权时期以及前任文官政府时期,反腐败都主要是靠国家领导人的决心和以身作则起作用,如果个人或其亲属卷入腐败之中,也就意味着其反腐败的斗争不仅虎头蛇尾,而且也动摇了人民对政府的信任。金大中总统通过《反腐败法案》,从制度建设入手,给予反腐败机构独立进行司法活动的权力,这就使得韩国的反腐败斗争真正能够摆脱人治的特征,走上依法治腐的现代反腐败的路子。

2002年,卢武铉当选为总统,决心将韩国政府的反腐败斗争和行政伦理建设推向一个新的阶段,使政府的透明度提到一个新的层次。《腐败预防法》、《公职腐败调查处罚法》和《非法政治资金上缴国库特别法》都在其任内得到实施。2003年起,每年实行对全国所有政府和公共机关清廉度调查举措、面向社会全面调查资金账户往来、不法收入证据和民间举报等情况。同时韩国彻底实行了金融实名制,并大力提倡电子政务和电子商务,大大压缩了商业贿赂的滋生空间。2006年,韩国政府提出了反腐三大目标和五大推进方向。其三大目标是:透明的政府、廉洁的公务员、通过建设健康社会提高国家竞争力,这三大目标都内在包括着反腐败斗争和行政伦理建设;其五大方向包括:推进定期反腐败活动并进一步完善行政伦理制度,鼓励国民参与反腐斗争,保证举报、处罚的实效性,努力制定高效的实质性对策。2006年3月9日,韩国政府、政党、工商界和市民团体等各界代表签订了《反腐败—透明社会协议》,其目标是建立没有腐败的先进型透明社会。2008年,李明博当选韩国总统,就把反腐败和建设透明政府作为任内的伦理建设目标,同时,进行行政体制改革,创建精简高效的政府。自2008年起,在首尔和其他城市实行公务员淘汰制度,淘汰考核不合格的公务员。公务员淘汰制度使得公务员有了危机感,从而克服工作上的无效率和贪图安逸、不思进取的观念。并且,对公务员实行全方位多层面的绩效考核,公务员实行基本年薪加绩效考核的成果年薪制。

三、从领导担当主角向制度建设转化

韩国这个二次世界大战之后新生的国家,半个世纪以来,反腐败斗争及其行政伦理建设使其政府从腐败成风的状态转变成一个相对廉洁且高效运行的状态,在现代化的道路上,基本克服了许多国家都没能克服的官员严重腐败或大面积腐败的问题,不能不说这是值得我们充分肯定的。

韩国政府自从二战后建国以来,反腐败斗争的形式主要经历了从领导人的威权和决心向行政伦理制度化的转变过程。在军人政权时期,韩国政府的腐败程度之严重,使得韩国人民把腐败称为“韩国病”,而对政府极度不信任。如朴正熙虽然廉洁自律,但仍然不能制止腐败之风的扩展和蔓延。军人政权时期,反腐败主要靠领导人的个人严于律己的努力。但要看到,如果没有当时韩国领导人的这种努力,那么韩国后来的反腐败就不可能如此成功。这里可与菲律宾相比较。1965年,菲律宾的马科斯是以“发展经济”和“反腐败”为竞选纲领的,上台后颁布的第一个法令便是成立“反走私委员会”。但马科斯的反腐败徒具形式,其原因是马科斯本人控制着财政大权,摇动着“钱袋子”调动文职和武职官员,在一小撮亲信中分配权力,第一夫人则带头走私、积聚个人财富,“反腐败”和“发展经济”都成了空洞的政治口号。韩国军人政权时期尤其是朴正熙时期虽然腐败成风,但是朴正熙的廉洁作风,不能不对那些腐败官员具有震慑作用。

惩治腐败的成功不仅在于领导人的自律与廉洁,更重要的是在于制度治腐。韩国前期反腐败斗争的不得力,还表明领导人如果不能严于律己,本人就在其权位上成为了腐败分子。金泳三时期把两位前总统押上法庭,一个判处死刑,一个判处22年徒刑,不仅表明了韩国在金泳三时期反腐败的决心,也证明了领导人腐败的严重性。“两金”时期,全方位多方面地加强了行政伦理制度建设,建立了预防腐败的伦理制度机制。当然,我们看到,韩国的制度性的预防和反击腐败是一步步走过来的。在全斗焕时期就已经开始注重行政伦理制度建设,如颁布《公职人员伦理法》、《公务员服务规定》和《国家公务员法》。然而,这些法令只是到了“两金”时期才真正得以落实。“两金”时期把前代领导人的行政伦理制度建设提到了一个新的高度,如综合以往的行政伦理制度建设和反腐败的制度成果,颁布了更有可操作性的《防止腐败法》。从制度方面看,行政伦理制度建设是反腐败的一个重要方面;但另一方面,还有相应的反腐败的机构建设,反腐败的司法机构拥有独立的不受任何人干涉而只服从宪法和相应法令的职能,是反腐败斗争能够成功的又一关键所在。不同国家在不同的历史时期都有反腐败的制度机构,但真正能够使得它完全起作用,并且能够对最高领导人及其亲属起作用,也只有在现代国家制度之下才具有可行性。韩国的反腐败斗争没有任何禁区,它不仅对于前任总统而言如此,对于现任的任何国家公务员和政府官员而言也是如此。2012年7月,李明博的胞兄和亲信被韩国检察厅拘捕,李明博为其胞兄及亲信的腐败行为向国人道歉。韩国检察厅之所以有这样的权力,就在于它在韩国具有不受任何权力制约的调查权和执法权。

自从人类社会需要政府管理以来,腐败就不仅仅是个人的犯罪行为,而且是系统的具有弥漫性的制度性犯罪。理查德.P.尼尔森指出:“系统性的、弥漫性的和非伦理的腐败,能够穿过不同历史时期、不同地区和不同的政治经济制度而存在。例如,有人报告说,早在公元前三千年就有系统性的腐败。非洲、亚洲、中欧、拉丁美洲、地中海、北美、北欧都有腐败的因素存在。”公共权力的公益性与体制内私人的利益追逐之间的张力永远存在。在进行市场经济追求现代化的国家,由于市场经济的内在动力在于激发和调动个人的物质追求欲望,而政府不得不是这一社会的最高管理者,从而有着更多的介入经济生活的可能,因而有着诱发较之以往历史时期更大腐败的可能。加强预防和惩治腐败的制度建设,就是进行现代化经济建设国家的当务之急。韩国反腐败斗争几十年来的经验教训也深刻说明了这一点。在现代化进程中的第三世界国家尤其是亚洲国家普遍存在着系统性腐败问题。国际透明组织的反腐败指数表明,韩国虽然不是亚洲国家中最靠前的,但已经是很靠前的国家,表明了韩国多年来的反腐败是卓有成效的。

(转载自《道德与文明》,作者为中国人民大学哲学院、伦理学与道德建设研究中心教授)

 

责任编辑:赵光义
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